Dziedzictwo w programowaniu rozwoju – dostępne modele

Artykuł  definiuje, czym jest i jakie funkcje pełni programowanie rozwoju lokalnego.  Wskazuje dostępne modele programowania rozwoju i określa, jak w ich ramach można ująć dziedzictwo.

Programowanie i jego funkcje

Programowanie rozwoju to kluczowy element i podstawa zarządzania rozwojem lokalnym, pod którym to pojęciem rozumiemy zespół skoordynowanych działań podejmowanych przez gminy (szerzej przez jednostki samorządu terytorialnego – JST), zmierzających do realizacji wcześniej określonych (sformułowanych) celów. W procesie zarządzania rozwojem lokalnym istotną rolę odgrywa samorząd, pełniąc funkcje koordynacyjne i organizacyjne, w tym w zakresie współpracy interesariuszy (aktorów rozwoju lokalnego).

Podczas programowania rozwoju JST opracowują dokumenty lokalne, które dotyczą wielu aspektów rozwoju, np. planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, polityki społecznej itd. Są to głównie plany, programy, strategie, polityki i studia, mające różne horyzonty czasowe i wytyczne. Zapis dokumentów lokalnych przyjętych w danej JST to zapis ścieżki (strategii) rozwoju.

Można więc przyjąć, że programowanie rozwoju to proces, który pozwala rozplanować (rozłożyć) działania JST w czasie. Ponadto określa on i porządkuje hierarchię celów, tj. cele szczegółowe podporządkowuje ogólnym, przypisując im odpowiednią rangę i następstwa czasowe.

Programowanie rozwoju należy też rozumieć jako określenie stanu docelowego (wizji rozwoju) danej  JST wraz ze sposobem osiągnięcia zamierzonych celów.  W związku z tym pełni ono kilka funkcji:

• stanowi formę przewidywania przyszłości (funkcja wizjonerska) – wizja jest przyszłym stanem docelowym rozwoju lokalnego, który chcemy osiągnąć. To przewidywanie ma najczęściej charakter wariantowy, kiedy w formułowanych scenariuszach rozwoju zakłada się występowanie określonych czynników zewnętrznych i wewnętrznych, mających wpływ na rozwój lokalny (scenariuszy tych jest kilka – najczęściej trzy – gdyż rozwój lokalny zależy od splotu wielu, wzajemnie na siebie oddziałujących czynników),
• funkcję koordynującą – w procesie programowania uczestniczy wiele podmiotów (interesariuszy, aktorów rozwoju lokalnego), realizujących zadania własne, a także współpracujących ze sobą w ramach realizacji projektów rozwojowych. W celu skutecznej koordynacji procesu programowania należy ich dokładnie zidentyfikować (mapowanie interesariuszy). Koordynacja ta opiera się na współpracy, podejmowanej w ramach koncepcji współrządzenia (governance) i partycypacyjnego podejścia do polityki rozwoju.
• funkcję korygującą – w procesie programowania wskazuje się na bariery rozwoju, a także zakłada się przeciwdziałanie niekorzystnym zmianom (niwelowanie barier rozwojowych) lub – jeśli to niemożliwe – adaptację do zmieniających się warunków (czynników rozwojowych). Kluczową rolę pełnią tu monitoring i ewaluacja. To dzięki monitoringowi jesteśmy w stanie reagować na zmiany i w razie potrzeby korygować zapisy celów (aktualizować dokumenty programowania). Ewaluacja zaś dostarcza nam wiedzy na temat adekwatności celów, oddziaływania, efektywności, jak i skuteczności podejmowanych działań.
• informacyjną i promocyjną – w procesie programowania informujemy mieszkańców i otoczenie (bliższe i dalsze) o naszych aspiracjach rozwojowych. Sformułowany w wizji docelowy stan może służyć także celom promocyjnym. W niektórych dokumentach, takich jak np. strategia marki, określa się także hasła reklamowe, poprzez które JST mogą się promować.
• funkcja edukacyjna – programowanie rozwoju powinno być procesem wzajemnego uczenia się od siebie (koncepcja JST jako organizacji uczącej się). Równocześnie informacje zebrane szczególnie w diagnozie strategicznej mogą stanowić źródło wiedzy o lokalnej ojczyźnie (np. jako materiał do wykorzystania dla szkół).

Z punktu widzenia realizacji celów rozwoju lokalnego istotny jest także wymiar praktyczny programowania, związany z możliwością ubiegania się o środki finansowe, które powinny być pozyskiwane na działania wpisujące się w politykę rozwoju lokalnego.

Podsumowując należy wskazać, że:

• programowanie rozwoju jest koncepcyjnym (teoretycznym, projektowym) ujęciem rozwoju lokalnego,
• programujemy rozwój, by wskazać wizję (stan docelowy, jaki chcemy osiągnąć), a następnie określamy cele do zrealizowania (ujęcie perspektywiczne),
• w procesie programowania określamy także sposoby i środki realizacji sformułowanych celów.

Programowanie obejmuje wszystkie elementy rozwoju, tj. podsystem społeczny, gospodarczy i środowiskowy, będąc gwarantem uwzględnienia zasad rozwoju zrównoważonego w lokalnej polityce rozwoju.

 Dostępne modele programowania rozwoju lokalnego

Gminy działają zgodnie z prawem i w granicach prawa. Odnosząc się do przepisów prawnych regulujących działanie samorządów lokalnych, można wskazać trzy podejścia do programowania rozwoju, które przekładają się na modele programowania rozwoju.

W związku z tym wyróżnia się:

• Model obligatoryjny (koncentrujący się na spełnieniu obowiązku opracowania dokumentów programowania wymaganych przez przepisy prawa).
• Model maksimum (opracowywane jest bardzo wiele dokumentów programowania).
• Model smart (inteligentne dostosowanie do uwarunkowań i potrzeb JST).

Model obligatoryjny

JST koncentrują się na opracowaniu tych dokumentów programowania rozwoju, których posiadanie wynika ściśle (bezpośrednio) z obowiązków legislacyjnych. Zarządzanie rozwojem i programowanie rozwoju w tym modelu jest trudne, gdyż, jak dotąd, gminy nie mają obowiązku ustawowego opracowywania dokumentu strategicznego, stanowiącego ramę dla wielu dokumentów sektorowych, operacyjnych (programów, planów). W związku z tym ten model bardzo trudno połączyć ze sprawnym i efektywnym zarządzaniem rozwojem.

 Ujęcie problematyki dziedzictwa w ramach tego modelu

Dokumentem obligatoryjnie opracowywanym na poziomie lokalnym, a odnoszącym się bezpośrednio do problematyki zarządzania dziedzictwem, jest program opieki nad zabytkami. W znacznie mniejszym zakresie tę problematykę podejmuje się w lokalnych dokumentach planistycznych.

Powstaje pytanie – czy gminny program opieki nad zabytkami jest wystarczający do skutecznego zarządzania dziedzictwem? Żeby na nie odpowiedzieć, trzeba pamiętać, że:

• dokument ten posiada tylko połowa gmin[1],
• brakuje jednolitych zatwierdzonych i obowiązujących wytycznych dla opracowania tego typu dokumentów, a te, które powstały na poziomie gmin, mają często charakter inwentaryzacji (spisu) zabytków.

Jeśli przyjmiemy, że program opieki nad zabytkami zostanie opracowany zgodnie z wytycznymi Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID)[2] w procedurze szerokiej partycypacji, to może on stanowić podstawę dla procesów zarządzania dziedzictwem w ramach programowania rozwoju lokalnego. Jak wynika jednak  z dotychczasowej praktyki, większość gminnych programów opieki nad zabytkami nie zawiera wszystkich elementów koniecznych dla sprawnego i skutecznego zaprogramowania działań w tym zakresie.

Model maksimum

Model ten powinien bazować na modelu obligatoryjnym, uzupełnionym o inne dokumenty programowania. Warto jednak zauważyć, że jeśli ponad połowa gmin nie posiada programu opieki nad zabytkami, to w praktyce model ten nie spełnia wstępnego warunku.  Opracowaniu dokumentów dodatkowych (nieobligatoryjnych) często nie towarzyszy refleksja związana z ich przydatnością w procesach zarządczych.

Prowadzi to do sytuacji, w której dokumentów programowych powstaje z czasem bardzo wiele. Nie prowadzi się przy tym badania ich zgodności (koherentności), nie hierarchizuje, nie robi przeglądów związanych z dezaktualizacją i powieleniem ich treści.  W konsekwencji gmina posiada wiele celów rozwojowych nie zawsze spójnych, a czasem wręcz wykluczających się. Tymczasem dokumenty, szczególnie długofalowe (np. z perspektywą 15- lub 25-letnią), wymagają aktualizacji i badania ich adekwatności do warunków rozwojowych, co rzadko ma miejsce.

Stosowanie tego modelu może doprowadzić do podejścia ilościowego (ważna jest liczba posiadanych dokumentów) zamiast jakościowego dostosowanego do potrzeb i charakteru gminy.

Ujęcie problematyki dziedzictwa w ramach tego modelu

Podstawę powinny stanowić program opieki nad zabytkami i dokumenty planistyczne z kanonu dokumentów obligatoryjnych. Ponadto sporządzane są inne opracowania związane z dziedzictwem, np. strategia marki, strategia rozwoju turystyki (ekoturystyki), inwentaryzacje, dokumentacje dziedzictwa na potrzeby JST, opracowania lokalne Agendy 21 itp.

Trudność w ujęciu dziedzictwa i zarządzania tym zasobem w modelu maksimum wiąże się z:

• koniecznością określenia, który z dokumentów ma pełnić rolę nadrzędną w zarządzaniu dziedzictwem (czy jest to gminny program opieki nad zabytkami, czy np. strategia rozwoju turystyki opartej o dziedzictwo),
• potrzebą uporządkowania celów odnoszących się do dziedzictwa, a zapisanych w różnych dokumentach, i badaniem ich zgodności.

Model smart

Jest to model najbardziej pożądany zarówno z punktu widzenia wdrażania zasad rozwoju zrównoważonego do procesów programowania, jak i uwzględniania elementów lokalnego dziedzictwa (został szczegółowo scharakteryzowany w artykule Model smart).

 Zależności między poszczególnymi modelami programowania rozwoju lokalnego

Warto podkreślić, że podział na trzy podstawowe modele programowania nie jest wzajemnie wykluczający się. Model smart zawsze zakłada spełnienie wymogu prawnego, jakim jest posiadanie gminnego programu opieki nad zabytkami. Na rysunku poniżej (rys. 1) zaprezentowano relacje pomiędzy omawianymi modelami.

W przypadku modelu maksimum relacje te mogą przybierać różne formy:

1. Model maksimum nie odnosi się do modelu obligatoryjnego – gmina posiada wiele dokumentów programowania (w tym nieobligatoryjnych), ale nie spełnia ustawowego obowiązku opracowania gminnego programu opieki and zabytkami (rys. 2A).

Model maksimum odnosi się do modelu obligatoryjnego i tym różni się od modelu smart,  że gmina opracowuje wiele dokumentów nieobligatoryjnych. Nie bada się ich zgodności ani ich wpływu na proces zarządzania. Ich opracowanie często wynika tylko z chęci promocji czy wykorzystania określonych funduszy (rys. 2 B).

Model programowania rozwoju lokalnego a modele partycypacji

Trzy wymienione i scharakteryzowane modele nie wyczerpują możliwych podejść do programowania rozwoju lokalnego.

Można je połączyć z modelami partycypacji, a wszystkie dokumenty opracowywane w ramach tego procesu można pogrupować w zależności od narzędzi partycypacji, które zostały wykorzystane przy ich tworzeniu. Służą temu następujące narzędzia:

• informacyjne – przygotowując dokumenty programowania, w tym z zakresu zarządzania dziedzictwem, informujemy społeczność lokalną o tym fakcie i o wynikach prac w poszczególnych etapach,
• zasięgania opinii – opracowując dokumenty programowania, w tym z zakresu zarządzania dziedzictwem, pytamy interesariuszy o ich opinie w konkretnych sprawach (poprzez ankiety, spotkania itp.),
• aktywnego włączenia – mieszkańcy współtworzą dokumenty (uczestnicząc w warsztatach czy grupach roboczych).

[1] P. Adamiak, B. Charycka, 2015, Działania organizacji pozarządowych oraz samorządów w obszarze dziedzictwa kulturowego: współpraca, potrzeby, zaangażowanie interesariuszy. Raport z badania, Stowarzyszenie Klon/Jawor, http://wolontariat.nid.pl/files/RAPORT–badania-wolontariat.pdf (dostęp: 17.09.2017)

[2] Gminny program opieki nad zabytkami. Poradnik metodyczny, „Kurier konserwatorski” 2009, nr 3, 2009, s. 14 –36, Narodowy Instytut Dziedzictwa, Warszawa 2009.

Autor: Paulina Legutko-Kobus