Program opieki nad zabytkami w kontekście zarządzania rozwojem

Poniższy artykuł towarzyszy konkursowi ,,Samorząd dla dziedzictwa”.

„Rozwój” definiujemy jako proces wszelkich zmian (zarówno pozytywnych, jak i negatywnych). W kontekście niniejszego opracowania kluczowe znaczenie będzie miał rozwój lokalny, określony terytorialnie jako proces zachodzący w gminach. Skoro rozwój jest procesem i skoro docelowo chcemy dzięki niemu osiągnąć wysoką jakość życia (jej zapewnienie jest misją samorządów lokalnych, co wynika nie tylko z przepisów prawnych, ale i np. implementacji zasadniczej dla współczesnych trendów rozwojowych koncepcji rozwoju zrównoważonego), to wymaga on ukierunkowania, ustalenia ram czasowych i zarządczych (ujęcia w procesie zarządzania lokalnego), a także wybrania sposobu wywoływania pożądanych zmian. Biorąc pod uwagę aktualne teorie naukowe związane z funkcjonowaniem samorządów, możemy powiedzieć, że proces zarządzania jest czymś innym (czymś więcej) niż administrowanie. Zarządzanie zawsze zawiera bowiem w sobie pierwiastek aktywnego wpływania na bieg spraw, a często cechuje go też innowacyjne i partycypacyjne podejście.

Zarządzanie zakłada: planowanie, podejmowanie decyzji, współpracę oraz monitorowanie i ewentualne zmiany. Za literaturą przedmiotu oraz praktyką zarządzania w samorządach lokalnych przyjmujemy, że najistotniejsze znaczenie dla zarządzania rozwojem lokalnym ma strategia, ponieważ pozwala ona: rozpoznać zasoby i oczekiwania (w tym różnych grup interesariuszy[1], aktorów rozwoju lokalnego), sformułować wizje (czyli wskazać pożądany, docelowy stan rozwoju w perspektywie długofalowej) oraz wytyczyć ścieżkę osiągnięcia wizji (a więc wskazać cele i strategiczne kierunki działań, a także określić, kto odpowiada za ich zrealizowanie). Jednym z kluczowych aspektów zarządzania rozwojem jest monitoring pozwalający zebrać informacje na temat nie tylko zachodzących zmian, ale i przyczyn ewentualnych niepowodzeń w realizacji zamierzonych celów (ta funkcja monitoringu często w praktyce jest niedoceniana i niewykorzystywana).

Do zarządzania rozwojem lokalnym możemy podejść w sposób holistyczny (całościowy), ujmujący wszystkie aspekty rozwoju (przede wszystkim: społeczny, przyrodniczy, gospodarczy i instytucjonalny), lub sektorowy (problemowy), obejmujący poszczególne zagadnienia, np. zarządzanie dziedzictwem kulturowym. Jeśli przyjmiemy, że podstawą zarządzania rozwojem lokalnym jest posiadanie i wdrażanie przez gminy stosownych dokumentów strategicznych (dokumentów programowania), to odpowiednio będzie to zarządzanie przez strategię rozwoju oraz zarządzanie dziedzictwem w ramach programu opieki nad zabytkami (dalej jako: POZ). Warto przy tym nadmienić, że „zarządzanie dziedzictwem” to pojęcie szersze niż „ochrona zabytków i opieka nad zabytkami”, obejmuje bowiem również elementy aktywizacji społecznej, budowania i wzmacniania kapitału społecznego, opierając się na dziedzictwie, a także włączanie dziedzictwa w procesy rozwoju gospodarczego (np. do rozwoju przedsiębiorczości lokalnej).

Gminy niezupełnie mają dowolność wyboru w zakresie modelu/podejścia dotyczącego powiązań zarządzania rozwojem i zarządzania dziedzictwem kulturowym. Wynika to z faktu zróżnicowania strategii i POZ w kontekście: horyzontu czasowego, zakresu tematycznego, a przede wszystkim wytycznych i uwarunkowań prawnych ich opracowywania. POZ to przykład dokumentu obligatoryjnego, czyli takiego, który zgodnie z obowiązującymi uwarunkowaniami prawnymi każda gmina musi opracować (badania pokazują, że tak się niestety nie dzieje…). Strategia rozwoju zaś jest przykładem dokumentu fakultatywnego (nieobligatoryjnego)[2]. Przyjmując więc perspektywę prawną, należy stwierdzić, że gmina ma obowiązek zarządzać dziedzictwem na podstawie POZ i jeśli uzna taką potrzebę, konieczność, zarządzać w sposób holistyczny rozwojem (w którym jako jeden z aspektów uwzględnia dziedzictwo), opierając się na strategii rozwoju. Są przy tym różne podejścia praktyczne i teoretyczne do opracowania lokalnych dokumentów programowania, relacji między nimi i uwzględniania w nich [3].

Program opieki nad zabytkami jest dokumentem bezpośrednio odnoszącym się do problematyki zarządzania dziedzictwem, choć warto podkreślić, że tematyka dziedzictwa jest podejmowana także w lokalnych dokumentach planistycznych (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego). Z punktu widzenia procesów zarządzania pewną słabością obligatoryjnego podejścia do zarządzania dziedzictwem jest ujęcie go w programie, który ma horyzont czasowy krótko- i średnioterminowy (ogólnie jest to bolączka systemu zarządzania rozwojem lokalnym w Polsce w świetle obowiązujących uwarunkowań prawnych). Nie oznacza to jednak, że na podstawie POZ nie można skutecznie zarządzać dziedzictwem i traktować zarządzania dziedzictwem jako podsystemu (części) zarządzania rozwojem lokalnym. Ważne jest jednak to, w jaki praktyczny sposób podejdziemy do procesu opracowywania i wdrażania POZ. Jeśli np. program opieki nad zabytkami zostanie opracowany zgodnie z wytycznymi Narodowego Instytutu Dziedzictwa[4], w procedurze szerokiej partycypacji z różnymi grupami interesariuszy, a w czasie wdrażania będzie monitorowany (najlepiej opierając się na odpowiednio dobranych miernikach), to będzie pełnił wszystkie funkcje przypisywane dokumentom, na podstawie których gminy zarządzają rozwojem lub jego poszczególnymi aspektami. Wiele gmin decyduje się na opracowanie POZ w formule eksperckiej, bez zaangażowania interesariuszy. Taki POZ zostanie raczej tzw. półkownikiem, czyli dokumentem na półkę, spełnieniem wymogów prawnych, ale mało przydatnym w zarządzaniu rozwojem.

Proces opracowywania POZ jest natomiast dobrą okazją do włączenia różnych grup interesariuszy i aktorów lokalnych do dyskusji na temat roli dziedzictwa w rozwoju lokalnym (w konkretnej gminie). Praca nad POZ w procesie szerokiej partycypacji to bowiem większa możliwość zaangażowania się społeczności lokalnej w działania na rzecz dziedzictwa (jeśli ktoś uczestniczył w formułowaniu celów, decyduje o tym, które elementy dziedzictwa mają strategiczne znaczenie dla rozwoju, a w konsekwencji chętniej bierze też udział we wdrażaniu i monitorowaniu tych działań). POZ – jego opracowanie i wdrażanie – wpisuje się w różne fazy zarządzania rozwojem, co prezentuje tab. 1.

Tab. 1. Etapy opracowania POZ w odniesieniu do faz zarządzania rozwojem (źródło: opracowanie własne)

Zmiana ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która weszła w życie 13 listopada 2020 r., zmieniła też podejście do ujęcia dziedzictwa w strategiach, a także możliwości wykorzystania w procesie opracowywania strategii i zarządzania rozwojem na jej podstawie informacji, analiz oraz danych pozyskiwanych w trakcie opracowania i wdrażania POZ.

Rekomendowany zakres strategii w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju[5] został przedstawiony przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej jako: MFiPR) w Poradniku praktycznym – Strategia rozwoju gminy (2021)[6]. Kluczowe w kontekście omawianej tematyki wprowadzone zmiany dotyczą etapu diagnozy[7]. Zgodnie z zaproponowanym przez MFiPR podejściem sama diagnoza nie jest już elementem strategii (w tym dokumencie znajdują się wnioski z diagnozy). W aktualnym stanie prawnym diagnoza może być jednym dokumentem lub zbiorem różnych dokumentów (możemy więc za element diagnozy w zakresie dziedzictwa kulturowego uznać również aktualny POZ), opracowań i analiz. Powinna być ona oparta na wiarygodnych, rzetelnych, aktualnych danych. Postulowane jest podejście dynamiczne (wskazujące na zmiany w przyjętym okresie analizy) i porównawcze (np. w stosunku do innych gmin czy do powiatu). W diagnozie wskazano dwanaście obszarów tematycznych, które powinny zostać przeanalizowane[8], w tym część z nich (wymieniono ich pięć – w tym kulturę i dziedzictwo kulturowe – pozostawiając także możliwość rozszerzenia tego katalogu ze względu na specyfikę gminy) powinna ukazywać zróżnicowanie wewnątrzgminne. Obszar analiz diagnostycznych: kultura i dziedzictwo kulturowe (obszar nr 5 w tab. 1 w Poradniku) dotyczy: instytucji kultury i ich działalności, poziomu uczestnictwa w kulturze, uwarunkowań historycznych, obiektów zabytkowych (w tym ich stanu, dostępności, sposobu wykorzystania), lokalnego dziedzictwa niematerialnego oraz znanych twórców i innych postaci świata kultury związanych z gminą. Wydaje się więc, że prawidłowo opracowany i aktualny POZ stanowi zapis tych wymagań, może być zatem traktowany jako element diagnozy opracowywanej strategii rozwoju, a wnioski z niego powinny się znaleźć w strategii w części pierwszej, czyli wnioskach z diagnozy. W ten sposób POZ (jego ustalenia) może zostać jeszcze ściślej powiązany z zarządzaniem rozwojem poprzez bezpośrednie wykorzystanie go jako elementu diagnozy strategicznej.

Autor: Paulina Legutko-Kobus

[1] Interesariusze to ci, bez których żadna organizacja nie mogłaby funkcjonować, to każda grupa lub jednostka, na którą wpływa lub która może mieć wpływ na osiąganie celów organizacji; zob. R.E. Freeman, Strategic Management: A Stakeholder Approach, Boston 1984, s. 25.

[2] Warto zauważyć, że strategia rozwoju na poziomie lokalnym nigdy nie była w Polsce dokumentem obligatoryjnym. Mimo to zdecydowana większość gmin tym dokument dysponuje, ponieważ pozwala on skutecznie zarządzać rozwojem lokalnym, w tym aplikować o środki zewnętrzne. Także ostatnia zmiana przepisów (nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która weszła w życie z dniem 13 listopada 2020 r.) nie zmieniła stanu rzeczy w tym zakresie.

[3] Więcej na ten temat zob. Dziedzictwo w programowaniu rozwoju – wprowadzenie, http://samorzad.nid.pl/baza_wiedzy/dziedzictwo-w-programowaniu-rozwoju-wprowadzenie/ oraz Dziedzictwo obok Mnie – poradnik zarządzania dziedzictwem w gminach, s. 138–144, https://samorzad.nid.pl/publikacje/dziedzictwo-obok-mnie-poradnik-zarzadzania-dziedzictwem-w-gminach/.

[4] Gminny program opieki nad zabytkami. Poradnik metodyczny, „Kurier Konserwatorski” 2009, nr 3, s. 14–36.

[5] Warto w tym miejscu nadmienić, że gminy mogą opracować także strategie nieuwzględniające nowych przepisów, są to tzw. strategie terytorialne w rozumieniu realizacji polityki spójności na lata 2021–2027.

[6] Od 1 lutego 2021 r. Poradnik dostępny jest także online: https://www.gov.pl/web/fundusze-regiony/strategia-rozwoju-krok-po-kroku–podrecznik-dla-gmin.

[7] Nie są to jedyne zmiany, ale w kontekście tematu opracowania najważniejsze.

[8] Dokładny opis obszarów tematycznych znajduje się w Poradniku praktycznym na s. 38–41.

Artykuł powstał w ramach Krajowego Programu Ochrony Zabytków i Opieki nad Zabytkami na lata 2019-2022.