Problemy interpretacyjne dotyczące uchwalania i funkcjonowania parków kulturowych

Park kulturowy jest znaną od wielu lat formą ochrony zabytków. Coraz częściej kolejne samorządy decydują się chronić krajobraz kulturowy właśnie poprzez przyjęcie tego aktu prawa miejscowego. Zarówno rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, jak i wyroki sądów administracyjnych wskazują jednak, że prawidłowe formułowanie ustaleń w uchwale może sprawiać trudności, a błędy w tym zakresie mogą prowadzić nawet do nieważności uchwały.

Zakres treściowy uchwały o utworzeniu parku kulturowego został uregulowany w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: u.o.z.). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.o.z. uchwała o utworzeniu parku kulturowego określa jego granice i nazwę, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia. Uchwała obligatoryjnie musi więc zawierać trzy elementy:

1. precyzyjne określenie granic parku kulturowego,
2. sposób ochrony parku kulturowego,
3. zakazy i ograniczenia obowiązujące w parku kulturowym.

Brak któregoś z tych obligatoryjnych elementów będzie prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.
Dopuszczalny katalog zakazów i ograniczeń konkretyzuje art. 17 ust. 1 u.o.z. Stanowi on, że na terenie parku kulturowego lub w jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące:

1. prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej;
2. zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych;
3. umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;
4. zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury;
5. składowania lub magazynowania odpadów.

W niniejszym opracowaniu pominięte zostaną zagadnienia związane z wymogiem określenia granic parku kulturowego, gdyż nie budzi to zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych. Skoncentrujemy się za to na dwóch pozostałych elementach, a więc sposobie ochrony oraz zakazach i ograniczeniach określanych w uchwale rady gminy o utworzeniu parku kulturowego.

Katalog zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie parku kulturowego
W orzecznictwie podkreśla się, że w uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie można wprowadzać zakazów i ograniczeń innych niż te już przywołane, enumeratywnie wskazane w art. 17 ust. 1 u.o.z., gdyż jest to katalog zamknięty. Takie stanowisko potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA) z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. II OSK 1487/07), zgodnie z którym uchwała rady gminy tworząca park kulturowy winna określać dokładne granice parku, sposób jego ochrony, a także zakazy i ograniczenia, ale tylko takie, które zostały enumeratywnie określone w u.o.z.
Zamknięty katalog zakazów i ograniczeń dopuszczalnych w uchwale podkreślany jest również w doktrynie. Oznacza to zatem albo całkowity zakaz pewnej działalności, albo ograniczenia, czyli dopuszczenie określonych działań, lecz przy jednoczesnym spełnieniu konkretnych warunków[1]. Poszczególne pozycje tego wyliczenia zostały przy tym ujęte bardzo szeroko, często w sposób otwarty, np. biorąc pod uwagę treść pkt 3, w którym mowa o innych znakach, niezwiązanych z ochroną parku kulturowego[2]. Tak więc to do organów gminy należy wypełnienie katalogu zakazów i ograniczeń treścią adekwatną do celu i charakteru konkretnego parku kulturowego[3].
Trzeba podkreślić, że szczególnie szeroko akceptowane jest wprowadzanie ograniczeń dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. Sądy administracyjne potwierdziły m.in. dopuszczalność zakazu prowadzenia działalności o charakterze erotycznym, a nawet działalności polegającej na „nagabywaniu” przechodniów, aby skorzystali z takich usług (tak wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1595/15). Z kolei w wyroku NSA z dnia 5 września 2019 r. (sygn. II OSK 1803/19) podkreślono, że również działalność rozrywkowa lub artystyczna może być uznana za działalność usługową. Jeżeli zatem omawiana działalność przybiera postać świadczenia usług, to w myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy co do zasady jej prowadzenie może stanowić przedmiot ograniczeń i zakazów obowiązujących na terenie parku kulturowego. Jednak aktywność artystyczna i rozrywkowa może przejawiać się w różnorodnych formach, w tym takich, których niepodobna kwalifikować jako działalności usługowej czy wręcz gospodarczej. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, gdy nie jest ona wykonywana w sposób ciągły czy jako zorganizowana działalność zarobkowa, lecz sprowadza się do wyrażenia treści, jakie twórca uważa za ważne lub atrakcyjne, np. ze względów estetycznych czy kulturowych. W związku z tym w ocenie sądu wprowadzanie generalnego zakazu działalności artystycznej i zarobkowej nie jest dopuszczalne.

Dobór i dookreślanie zakazów i ograniczeń oraz ich uzasadnienie
Należy pamiętać, że władze gminy nie mają dowolności w dookreślaniu zakazów i ograniczeń z katalogu wskazanego w art. 17 u.o.z. Muszą być one uzasadnione zarówno specyfiką danego obszaru, jak i określonym w uchwale sposobem ochrony krajobrazu kulturowego.
Dodatkowo przyjęte zakazy i ograniczenia muszą być nie tylko uzasadnione, ale również proporcjonalne, a więc nie mogą prowadzić do nadmiernego ograniczania prawa własności czy swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli nie jest to rzeczywiście konieczne do osiągnięcia ochrony krajobrazu kulturowego. Regulacja zawarta w uchwale ustanawiającej park kulturowy musi się mieścić w ramach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czyli podstawie wprowadzenia ograniczeń, przesłance konieczności ingerencji oraz adekwatności (proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń do chronionego prawnie celu koniecznego do osiągnięcia). Te trzy kryteria, tj. kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto, tworzą zakres oceny, czy wprowadzone regulacje naruszają lub nie konstytucyjną zasadę proporcjonalności.
Postanowienia uchwały rady gminy o utworzeniu parku kulturowego nakładające zakazy i ograniczenia w sposób bezzasadny lub nadmierny, naruszające prawo własności dysponentów terenów objętych tym parkiem, mogą podlegać skutecznemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [dalej jako: WSA] w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Kr 569/07). Muszą również spełniać wymóg równości wobec prawa – nie jest zatem dopuszczalne dowolne różnicowanie tych regulacji w odniesieniu do różnych podmiotów znajdujących się jednak w takiej samej sytuacji. Szczególnie dotyczy to częstych prób wprowadzania zakazów i ograniczeń wyłącznie w odniesieniu do podmiotów prywatnych.
Podstawowe znaczenie w uzasadnieniu adekwatności i proporcjonalności wprowadzanych zakazów i ograniczeń będzie mieć oparcie uchwały w materiałach zebranych w toku prac nad utworzeniem parku kulturowego, a dotyczących zidentyfikowanych wartości kulturowych, ich zagrożeń i potrzeb ochrony. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu uchwały rady gminy.
Procedury ustanawiania parków kulturowych, a także częściowo zakres merytoryczny uchwały wskazano w dokumencie z dnia 6 października 2005 r., przyjętym i zarekomendowanym do stosowania przez Radę Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zatytułowanym Zasady tworzenia parku kulturowego, zarządzania nim oraz sporządzania planu ochrony[4]. W opracowaniu wskazano m.in. na następujące wymogi dla metodologii sporządzania i treści uchwał w sprawie utworzenia parku kulturowego (pkt 2.2. Zdefiniowanie celu i zasad ochrony obszaru planowanego do objęcia ochroną):

• syntetyczny opis uwarunkowań oraz wartości kulturowych i krajobrazowych w powiązaniu z przyrodniczymi na tle istniejących zależności przestrzennych, głównie w świetle uwarunkowań i ustaleń wynikających z obowiązujących studiów lub planów zagospodarowania przestrzennego lub sytuacji prawnej wynikającej z przepisów specjalnych (np. park narodowy, krajobrazowy, rezerwat przyrody, obiekty zabytkowe; także znajdujące się w rejestrze lub w wojewódzkiej ewidencji zabytków);
• sformułowanie argumentacji motywującej słuszność wprowadzenia lub wzbogacenia istniejących form ochrony poprzez zintegrowaną formułę parku krajobrazowego.

Warto również wykorzystać materiały zebrane w toku konsultacji społecznych oraz stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdyż potwierdzają one związek między zidentyfikowanymi na danym obszarze wartościami a przyjętymi sposobami ich ochrony, a w konsekwencji zasadność wprowadzanych zakazów i ograniczeń.
Na konieczność zachowania wymogu proporcjonalności treści uchwały w sprawie parku kulturowego szczegółowo wskazuje uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 lutego 2020 r. (sygn. II OSK 932/18), który warto szerzej zacytować:
Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i w związku z art. 7 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegającej na tym, że zawarto w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa własności w postaci zakazu prowadzenia na terenie parku kulturowego „Stare Miasto” w lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, oraz w lokalu wykorzystywanym przez przedsiębiorcę do organizacji imprezy, działalności usługowej o charakterze erotycznym, który to zakaz w żaden sposób nie jest związany z celem ustanowienia parku kulturowego – ochroną krajobrazu kulturowego. Po wprowadzeniu takich zakazów właściciel nieruchomości nie będzie mógł w pełni wykonywać swojego prawa. Nie stanowi to jednak naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem podstawą do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale zakazu jest przepis rangi ustawowej – art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
Konstytucyjna zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji – odmiennie. Skoro zaś cechą istotną na obszarze objętym parkiem kulturowym jest zachowanie krajobrazu kulturowego, to nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości wprowadzanie ograniczeń w prowadzeniu takiej działalności gospodarczej, która nie służy zachowaniu danej przestrzeni o wartości kulturowej.

Sposób formułowania zakazów i ograniczeń w uchwale o parku kulturowym
Przepisy u.o.z. jednoznacznie wskazują, że w uchwale o utworzeniu parku kulturowego należy wskazać „zakazy i ograniczenia”. Oznacza to, że ustawodawca, ustalając możliwe sposoby oddziaływania w celu ochrony krajobrazu kulturowego, w sposób świadomy poprzestał na wskazaniu jedynie na zakazy i ograniczenia w określonym zakresie, z pominięciem możliwości nakładania obowiązków [5]. Nakładanie obowiązków, rozumiane jako nakaz aktywnego działania, wykracza bowiem poza dopuszczalny zakres treściowy uchwały. Kwestia ta wymaga jednak dokładnego przedstawienia.
Stanowisko o niedopuszczalności nakładania nakazu aktywnego działania zostało wyrażone m.in. na gruncie uchwały o ustanowieniu parku kulturowego we Wrocławiu. W uchwale tej przyjęto, że na budynkach nie dopuszcza się prowadzenia działań reklamowych, w tym umieszczania określonych nośników reklamowych i szyldów. Dodatkowo postanowiono, że zarządca nieruchomości jest obowiązany zapewnić, aby szyldy lub nośniki reklamowe zawierające menu lokali gastronomicznych, znajdujące się na ścianie budynku, zajmowały nie więcej niż 4% tej powierzchni. Ustalenia te zostały zakwestionowane przez wojewodę dolnośląskiego jako organ nadzoru, gdyż w jego ocenie nie ma w art. 17 ustawy mowy o upoważnieniu do wprowadzania przez Radę w uchwale bezpośrednich obowiązków dla ściśle określonych podmiotów, a więc zarządców nieruchomości. Ustalenie dla nich obowiązku zapewnienia przestrzegania ustalonej normy będzie powodowało powstanie powinności aktywnego działania tych podmiotów, jak również bezpośredniej odpowiedzialności za niezachowanie odpowiednich standardów wynikających z uchwały. Jak już wspomniano, ustawodawca w sposób świadomy i celowy poprzestał bowiem na wskazaniu jedynie na zakazy i ograniczenia w ściśle określonym zakresie, z pominięciem możliwości wyznaczania obowiązków. Ponadto zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła strona podmiotowa uchwały, która ograniczała się wyłącznie do zarządców nieruchomości.
WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 marca 2015 r. (sygn. IV SA/Wr 745/14) uznał, że wprowadzony w taki sposób obowiązek usunięcia m.in. zabrudzeń, plakatów i ogłoszeń z zewnętrznej powierzchni obiektów budowlanych wykracza poza ramy zakazów i ograniczeń, które z mocy powołanych przepisów mogą być ustanowione na terenie parku kulturowego.
Rozpoznając skargę kasacyjną, NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. wskazał, że zgodzić się należy, że akceptowalna przez Radę Miejską Wrocławia wielkość szyldów i nośników reklamowych jest pewnym ograniczeniem swobody podmiotów, które mogą być zainteresowane zamieszczeniem szyldu czy reklamy na ścianie budynku znajdującego się w obszarze parku. Tym niemniej należy uznać, że sformułowanie tego ograniczenia w § 8 ust. 2 kontrolowanej uchwały musi budzić uzasadnione wątpliwości. Trzeba bowiem zauważyć, że brzmienie tego przepisu kładzie zasadniczy akcent na obowiązek, jaki spoczywa na zarządcy nieruchomości, który został zobowiązany do zapewnienia, by szyldy czy reklamy nie przekraczały wskazanej wielkości. Taki sposób sformułowania przepisu uchwały nie może zostać uznany za zakaz ani ograniczenie. Należy więc podkreślić, że sądy w tych orzeczeniach kładły nacisk na niedopuszczalność kryterium podmiotowego na wprowadzenie regulacji uchwały oraz sposób sformułowania obowiązku jako nakazu czynnego działania.
Warto przy tym zauważyć, że samo pojęcie „nakazu” czy „obowiązku” nie jest tożsame w rozumieniu potocznym i normatywnym. Czym innym jest bowiem obowiązek czy też nakaz podjęcia jakichś działań, a czym innym „nakaz” dostosowania się do regulacji prawnych, nawet jeśli zawierają one zakazy czy ograniczenia. W tym znaczeniu nakaz, powinność staje się swego rodzaju „metanormą”, nakazującą zachowanie wyznaczane przez normy określonego rodzaju[6]. Użycie zatem w katalogu dopuszczalnych ustaleń „zakazów i ograniczeń” nie może prowadzić do wniosku, że regulacja, jaką jest uchwała w sprawie parku kulturowego, nie może w konsekwencji prowadzić do powstania obowiązku. W istocie bowiem każda norma prawna nakazuje jakiś wzorzec zachowania.
Taką interpretację potwierdzają również wyroki sądów administracyjnych. Wskazywały one, że park kulturowy jest formą ochrony zabytków o charakterze nie restytucyjnym, lecz konserwatorskim, czyli nastawioną na zachowanie pewnych wartości kulturowych, a nie na ich odtworzenie czy przywrócenie, w szczególności w wyniku zobowiązania adresatów uchwały o jego utworzeniu do określonych działań. Z takiej uchwały bezspornie mogą jedynie wynikać dla tych adresatów takie obowiązki, które polegają na konieczności przestrzegania ustanowionych zakazów i ograniczeń (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 1803/19; wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 1357/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 września 2020 r., sygn. II SA/Łd 727/18, nieprawomocny). Niektóre wypowiedzi w literaturze specjalistycznej[7] zdają się jednak sugerować, że sama powinność dostosowania się do zakazów i ograniczeń jest kwestionowana przez sądy administracyjne, podczas gdy rozstrzygnięcia sądów dotyczą sposobu redagowania ustaleń w uchwale rady gminy, w szczególności, co już wskazano, niedopuszczalności nakładania szczegółowych obowiązków doprowadzenia do przestrzegania przepisów uchwały na osoby trzecie (przykładowo zarządców nieruchomości) oraz obowiązku dostosowania się do nałożonych zakazów i ograniczeń.
Tymczasem w przywołanym już artykule Anna Kudra-Ostrowska stwierdziła, że w wyroku o sygn. II OSK 1357/17 NSA jednoznacznie przesądził, że uchwała o otworzeniu parku kulturowego nie może nakładać obowiązków na żaden podmiot, w szczególności zaś obowiązku dostosowawczego, co może prowadzić do całkowicie nieprawidłowej interpretacji dopuszczalnego zakresu uchwały. Tymczasem we wskazanym wyroku NSA w ogóle nie zawarł takiego twierdzenia, natomiast rozwinął kwestie dopuszczalności nakładania obowiązków, w wyroku o sygn. II OSK 1803/19 wskazując, że tezę tę wypada postrzegać w kontekście tego, że park kulturowy jest formą ochrony zabytków o charakterze nie restytucyjnym, lecz konserwatorskim, czyli nastawioną na zachowanie pewnych wartości kulturowych, nie na ich odtworzenie czy przywrócenie, w szczególności w wyniku zobowiązania adresatów uchwały o jego utworzeniu do określonych działań.
Należy podkreślić, że również w wyrokach sądów administracyjnych pojawiły się nieprawidłowe przywołania treści wyroku NSA o sygn. II OSK 1357/17. W wyroku tym sąd w istocie wcale nie przesądził, czy i jakie obowiązki są dopuszczalne, wskazując, że analizy takiej w ogóle nie dokonał sąd pierwszej instancji, przez co nie można odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej, a więc dokonać kontroli wyroku sądu pierwszej instancji. W szczególności sąd pierwszej instancji powinien był, poza oceną zasadności jego utworzenia, rozważyć, czy ustanowione tą uchwałą zakazy i ograniczenia są zgodne z prawem. W przedstawionym zakresie zaskarżona uchwała nie została oceniona przez sąd pierwszej instancji. W żaden sposób nie zbadał on, czy poszczególne przepisy zaskarżonej uchwały, zawierające zakazy i ograniczenia, znajdują umocowanie w jednym z przepisów art. 17 ust. 1 u.o.z. Żaden taki konkretny przepis zaskarżonej uchwały nie został też przez sąd pierwszej instancji oceniony pod kątem zasady proporcjonalności. W tej kwestii sąd ten oceniał jedynie zaskarżoną uchwałę co do zasady.
Czym innym jest jednak stwierdzenie, że idea utworzenia parku kulturowego w określonym miejscu nie narusza zasady proporcjonalności, a czym innym ocena pod tym kątem poszczególnych postanowień uchwały tworzącej taki park. NSA wskazał, że w tej sytuacji nie sposób odeprzeć przede wszystkim zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Mając to na uwadze, NSA uznał, że sprawa powinna zostać ponownie rozpoznana przez sąd pierwszej instancji w celu wyjaśnienia, czy wprowadzone tą uchwałą zakazy i ograniczenia znajdują oparcie w art. 17 ust. 1 u.o.z., dodatkowo uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Takie nieprecyzyjne powołanie się na wyrok może prowadzić do błędnego wniosku o bardzo zawężonym zakresie regulacji uchwały.
Można więc stwierdzić, że w wyniku wprowadzonych w parku kulturowym zakazów i ograniczeń podmioty zobowiązane nie tylko mają obowiązek powstrzymać się od określonych (zakazanych lub ograniczonych) działań, ale też muszą ich zaprzestać.
Sposób dopuszczalnej regulacji i formułowania ustaleń w uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie może być przy tym powieleniem sposobu formułowania ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym materią regulacji jest bowiem określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, a konkretne ustalenia dookreślają te zasady. Ponadto przedmiotem regulacji planowania i zagospodarowania przestrzennego są przyszłe (planowane) stany zagospodarowania nieruchomości[8].
Na taki charakter regulacji uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. (sygn. IV SA/Wr 589/17, utrzymanym przez wspomniany już wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r.). W tym wyroku sąd wskazał, że:
Nie można roli uchwały w sprawie parku kulturowego sprowadzać do quasi-planu miejscowego ukierunkowanego głównie na konstrukcje i elewacje budynków, chociaż z historycznej perspektywy rzeczywiście taka jest proweniencja tej formy ochrony zabytków. Aktualnie jednak przyjęcie takiej tezy oznaczałoby, że ochrona w postaci parku kulturowego dublowałby się z formą ochrony określoną w art. 7 pkt 4 uoz w postaci ustaleń planu miejscowego i byłaby po prostu zbędna. Wówczas niezrozumiały byłby szczegółowy zakres upoważnienia, obejmujący m.in. możliwość wprowadzenia ograniczeń w zakresie prowadzenia robót budowlanych, sposobu korzystania z zabytków nieruchomych czy umieszczania ogłoszeń i reklam. Celem planu miejscowego jest kształtowanie ładu przestrzennego, zaś uchwały w sprawie parku kulturowego ochrona wartości kulturowych określonej, historycznie ukształtowanej, przestrzeni jako całości. Ochrona ta obejmuje więc także aspekty niematerialne w postaci ogólnego wrażenia, atmosfery miejsca, jego mikroklimatu, komfortu pobytu czy poruszania się. W uchwale w sprawie parku kulturowego chodzi nie tyle o utrzymanie w odpowiednim stanie konstrukcji i elewacji poszczególnych budynków, ale o stworzenie, m.in. przy pomocy zakazów i ograniczeń, warunków, które w sposób optymalny chronią, a zarazem eksponują historycznie ukształtowaną przestrzeń, a konkretniej sposób jej „postrzegania” (co ustawodawca wyeksponował w legalnej definicji krajobrazu kulturowego).
Na takie rozumienie charakteru zakazów i ograniczeń w parku kulturowym wskazują również wyroki sądów zapadłe na gruncie spraw cywilnych. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. III CSK 381/14) podniesiono, że:
Pojęcie „ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń” w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy wykładać jako takie wkroczenie w prawo własności, które, w chwili wejścia w życie uchwały o utworzeniu parku kulturowego, zmieniło zakres aktualnego i dopuszczalnego, w znaczeniu „zgodnego z prawem”, użytkowania nieruchomości w sposób całkowity (zakaz) lub częściowy (ograniczenia).
Do zakresu i charakteru zakazów i ograniczeń wprowadzanych w parku kulturowym odniósł się również Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2016 r. (sygn. I ACa 1460/15), wskazując, że: Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 17 u.o.z. […] należy wykładać jako takie wkroczenie w prawo własności, które w chwili wejścia w życie uchwały o utworzeniu parku kulturowego zmieniało zakres aktualnego i dopuszczalnego, w znaczeniu „zgodnego z prawem”, użytkowania nieruchomości w sposób całkowity (zakaz) lub częściowy (ograniczenia). Oznacza to zatem zmianę na niekorzyść każdego używania nieruchomości w określonym celu, jeżeli był on zgodny z prawem.
W uchwale o utworzeniu parku kulturowego celem jest bowiem ochrona krajobrazu kulturowego, w związku z czym wprowadzane ograniczenia i zakazy mają bezpośrednio prowadzić do osiągnięcia tego celu[9]. Jest to więc forma regulacji zbliżona, choć nie tożsama, do obszarów specjalnych znanych prawu ochrony środowiska, zwłaszcza formom ochrony przyrody. Potwierdza to zresztą wspólne odesłanie do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych wynikających z wprowadzonych zakazów i ograniczeń. W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń wprowadzonych w parku kulturowym stosuje się odpowiednio przepisy art. 131–134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
Nie budzi natomiast wątpliwości, że nie jest dopuszczalne kreowanie przez lokalnego prawodawcę nowych, pozaustawowych obowiązków proceduralnych w drodze aktów prawa miejscowego, w szczególności uzyskiwania w toku postępowań inwestycyjnych opinii i uzgodnień (tak zasadnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1342/19, nieprawomocny).

Skutki czasowe wprowadzenia zakazów i ograniczeń w uchwale o utworzeniu parku kulturowego
Uchwała w sprawie ustanowienia parku kulturowego, określając obowiązujące w nim zakazy i ograniczenia, wprowadza nowy reżim prawny na jego obszarze. Oznacza to, że z chwilą wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego zakazy i ograniczenia stają się powszechnie obowiązujące wobec ich adresatów. Od tej chwili staje się zatem zakazana lub ograniczona określona działalność. Na taki charakter wskazuje zwłaszcza regulacja zawarta w art. 17 ust. 2 u.o.z., gdyż roszczenia odszkodowawcze powstają wówczas, gdy utworzenie parku kulturowego powoduje wystąpienie ograniczeń lub niemożności korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób[10]. Dlatego bezprzedmiotowe jest wprowadzanie do treści uchwały dodatkowego obowiązku dostosowania się do obowiązujących na terenie parku kulturowego zakazów i ograniczeń, ponieważ taki obowiązek wynika z samej konstrukcji tego aktu prawa miejscowego. Również sądy administracyjne konsekwentnie wskazują, że nałożenie obowiązków dostosowania się do rygorów uchwały nie znajduje oparcia w art. 16 ust. 2 u.o.z., a zatem następuje bez delegacji ustawowej, co także należy uznać za istotne naruszenie prawa (tak wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 września 2020 r.).
Należy też przypomnieć, że w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego obowiązku dostosowania zawieranego w „uchwałach krajobrazowych” (sprawa o sygn. P 20/19) NSA podnosił brak mechanizmów odszkodowawczych, wskazując właśnie ustawę o ochronie zabytków jako prawidłowy model regulacji w tym zakresie, co tym bardziej potwierdza skutki wywoływane z chwilą wejścia w życie uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego.
 
Sposób ochrony parku kulturowego
Należy ponadto podkreślić, że wskazywane w uchwale zakazy i ograniczenia nie są tożsame z określeniem sposobu ochrony parku kulturowego. Również przyjęcie planu ochrony parku kulturowego nie zwalnia gminy z wyraźnego ustalenia sposobu jego ochrony w uchwale. Sposób ochrony powinien zostać wskazany w sposób opisowy, wiążący cele ochrony z uzasadnieniem przyjęcia określonych zakazów i ograniczeń. Innymi słowy, adresat nakazów i zakazów musi wiedzieć, czemu mają one służyć. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2007 r. (sygn. III SA/Kr 55/07) podkreślił konieczność wprowadzenia w uchwale zarówno zakazów i ograniczeń, jak i określenie sposobu ochrony parku kulturowego, niezależenie od późniejszego sporządzenia planu ochrony. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał w szczególności, że: wymienienie w tym przepisie obok siebie, jako oddzielnych elementów treści uchwały, zarówno „sposobu ochrony”, a także „zakazów i ograniczeń” nakazuje przyjąć, że powołanie do życia parku kulturowego nie może być redukowane do narzucenia na terenie parku zakazów i ograniczeń. Najwyraźniej ustawodawca rozumiał park jako działanie pozytywne, chronione jedynie i wspomagane przez zakazy i ograniczenia, ale w żadnym wypadku nieutożsamiane wyłącznie z zakazami i ograniczeniami. Taką interpretację art. 16 ust. 2 ustawy nakazuje ust. 3 tegoż art. 16: „Wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy”. Sposób ochrony obiektów i krajobrazu na terenie parku (ust. 2) ma wyznaczać treść plan ochrony parku kulturowego.
Także w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. II SA/Sz 166/10) wskazano, że nie było niewątpliwie celem ustawodawcy sprowadzanie sposobu ochrony parku kulturowego do narzucenia na jego terenie wyłącznie zakazów i ograniczeń, bowiem te mają pełnić funkcję wspomagającą. Nie było również intencją odwoływanie się w tej materii do planu ochrony, który stanowi odrębny akt od skarżonej uchwały.
Biorąc to pod uwagę, można sformułować następujące kluczowe wnioski dotyczące sposobu formułowania ustaleń w uchwale rady gminy o utworzeniu parku kulturowego:

1. katalog ustaleń uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego został precyzyjnie określony przez ustawodawcę w art. 17 u.o.z. – muszą one mieć charakter zakazów albo ograniczeń, przy czym jest to katalog zamknięty;
2. w samej konstrukcji norm o utworzeniu tej formy ochrony mieści się powinność (nakaz) dostosowania się do jej ustaleń z chwilą jej wejścia w życie – bezprzedmiotowe jest zatem dodatkowe określanie „obowiązku dostosowawczego”;
3. adresatem norm zawartych w uchwale o utworzeniu parku kulturowego muszą być podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości, które są przedmiotem regulacji lub prowadzą działalność będącą przedmiotem regulacji – nie jest więc dopuszczalne nakładanie obowiązków określonego działania na inne podmioty (w szczególności zarządców nieruchomości);
4. określone w uchwale zakazy i ograniczenia każdorazowo muszą być uzasadnione specyfiką danego obszaru i potrzebami ochrony danego krajobrazu kulturowego (w szczególności). Przy ich konstruowaniu należy zapewnić proporcjonalność nakładanych ograniczeń i zakazów, a przede wszystkim ich adekwatności do celu, jaki ma zostać osiągnięty, a także równości wobec prawa. Dotyczy to zwłaszcza różnicowania dopuszczalnego prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na kryterium podmiotowe;
5. określenie sposobu ochrony parku kulturowego jest również obligatoryjnym elementem uchwały, niezależnie od wskazanych zakazów i ograniczeń oraz przyjęcia planu ochrony.

[1] J. Trzewik, Park kulturowy jako forma ograniczenia działalności gospodarczej, [w:] Działalność gospodarcza na obszarach chronionych , red. R. Biskup et al., Lublin 2014, s. 323.

[2] R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX/el., komentarz do art. 17 u.o.z.

[3] P. Dzienis, Funkcjonowanie zakazów i ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości chroniących krajobraz kulturowy – cz. 1, „Kwartalnik Nieruchomości” 3, 2020, s. 56.

[4] A. Böhm et al., 21.01.2021, Zasady tworzenia parku kulturowego, zarządzania nim oraz sporządzania planu ochrony, Kraków 2005,https://www.nid.pl/pl/Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/Parki_kulturowe/Zasady%20tworzenia%20Parku%20Kulturowego,%20zarz%C4%85dzania%20nim%20oraz%20sporz%C4%85dzania%20planu%20jego%20ochrony.pdf

[5] K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 56.

[6] Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 107.

[7] Por. A. Kudra-Ostrowska, Wprowadzenie na terenie parku kulturowego zakazów i ograniczeń. Parki kulturowe w orzecznictwie sądowym, Portal Prawo dla Samorządu, 21.01.2021, https://prawodlasamorzadu.pl/2021-01-21-parki-kulturowe-w-orzecznictwie-sadowym?fbclid=IwAR0v-iIWgDaZkcwi1YKtyZAlXGeGf1e4To-m1CmCkbQNuoRq1tI01EZdfF4

[8] H. Izdebski, [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2015, s. 83.

[9] J. Sługocki, Opieka nad zabytkiem nieruchomym. Problemy administracyjnoprawne, Warszawa 2017, rozdz. VII.

[10] P. Dzienis, op. cit., s. 58.

Autor: Anna Fogel