Partycypacja pozaproceduralna okiem urbanisty

Procedurę sporządzania planów miejscowych i studiów gmin reguluje art. 17 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak formalna procedura nie zawsze odpowiada realnym potrzebom, szczególnie gdy w powstawaniu dokumentu planistycznego bierze udział lokalna społeczność. Zaangażowanie mieszkańców w proces sporządzania planów może wynikać z różnych potrzeb i problemów, jednym z nich jest tematyka ochrony dziedzictwa.

Określona w ustawie procedura sporządzania MPZP (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) jest liniowa (kolejne etapy następują po sobie). Podobnie wygląda procedura sporządzania studium (art. 11 ww. ustawy). Rozpoczyna się etapem ogłoszenia o przystąpieniu do planu i zbieraniem wniosków od wszystkich zainteresowanych oraz od wskazanych w ustawie instytucji. Na ich podstawie sporządzany jest projekt.

Po formalnym rozpatrzeniu wniosków następuje etap opiniowania i uzgadniania projektu z odpowiednimi instytucjami. Pozytywne uzgodnienie projektu oznacza, że można ogłosić wyłożenie planu do publicznego wglądu i przeprowadzić dyskusję publiczną nad jego ustaleniami. W czasie wyłożenia zbiera się uwagi do projektu, które formalnie są rozpatrywane podobnie jak wnioski. Ostatecznie projekt uchwala Rada Gminy. Wprowadzenie zmian do projektu w trakcie jego procedury wymaga niekiedy jej powtórzenia (aby umożliwić ustosunkowanie się do nowego rozwiązania zarówno instytucjom, jak i mieszkańcom).

W formalnej procedurze sporządzania dokumentów planistycznych występują dwa momenty, w której następuje jej uspołecznienie – na etapie zbierania wniosków oraz gdy projekt jest już gotowy i uzgodniony z instytucjami – czyli na etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Partycypacja odbywa się więc pisemnie (przez składanie wniosków i uwag) oraz publicznie – podczas dyskusji publicznej nad projektem. Rzeczywistość jest jednak bardziej skomplikowana.

Wiele planów (a szczególnie tych dotyczących aspektu ochrony wartości dziedzictwa) sporządza się na wniosek mieszkańców. Sama uchwała o przystąpieniu do sporządzania MPZP może mieć silne zabarwienie partycypacyjne. Staje się to jeszcze bardziej oczywiste, gdy spojrzymy na dziedzictwo w szerszym kontekście, a nie tylko jako obiekty i obszary objęte formami ochrony. Niejednokrotnie mieszkańcy „wywołują” potrzebę sporządzenia planów, widząc zagrożenie np. zabudową lokalnego skwerku, który od pokoleń stanowił miejsce ich spotkań, czy choćby chcą utrzymać skalę zabudowań  w swojej okolicy, z którą się identyfikują.

Zanim nastąpi oficjalny, ustawowy etap zbierania wniosków do planu często składane są tzw. wnioski nieformalne, czyli pisma wyrażające potrzeby na obszarze objętym projektem. Nie mogą być one rozpatrywane formalnie (wszak nie wpływają w formalnie ogłoszonym terminie), ale zazwyczaj są dogłębnie analizowane i często wpływają na kształt projektu. Podobnie dzieje się przez całą procedurę sporządzania planów.
Część z Gmin jako zasadę przyjęła więc przeprowadzanie dyskusji publicznej nad planem jeszcze przed etapem zbierania do niego wniosków. Taki dodatkowy nieformalny etap sporządzania planu ułatwia komunikację wszystkim uczestnikom procesu projektowego – mieszkańcom daje szansę na złożenie skutecznych wniosków i uwag, zaś projektant już na początku procedury uzyskuje wiedzę na temat potrzeb lub konfliktów (np. dotyczących wartości dziedzictwa w jego najszerszym rozumieniu).

Wprowadzając nieformalne etapy uspołeczniające procedurę sporządzania planów miejscowych, przy każdej okazji warto zwracać uwagę mieszkańcom, że składane wtedy wnioski nie zostaną formalnie rozpatrzone (w rozumieniu zapisów uopizp). W innym przypadku otwartość samorządu może nieświadomie wywołać konflikt. Interesariusze, którzy w dobrej wierze złożą wniosek poza ustawowym terminem, mogą poczuć się pominięci.

Częstym powodem powtarzania procedury sporządzania MPZP jest moment, w którym uwagi złożone do projektu przez mieszkańców wywołują potrzebę ponownego uzgodnienia planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Pozytywne rozpatrzenie uwagi dotyczącej np. obiektu wpisanego do rejestru bądź gminnej ewidencji zabytków oznacza często potrzebę zmiany odpowiednich zapisów uchwały. Te z kolei powinny być ponownie poddane procesowi uzgodnienia przez WKZ. Powtórzenie uzgodnień wywołuje zazwyczaj potrzebę ponownego przedstawienia projektu do publicznego wglądu, co wydłuża całą procedurę o około miesiąc. Tego typu sytuacje uzasadniają opisaną powyżej możliwość wcześniejszego uspołecznienia procedury sporządzania planu, dzięki której odpowiednie potrzeby mieszkańców zostaną wprowadzone do zapisów projektu, jeszcze zanim zostanie on poddany uzgodnieniom z odpowiednimi instytucjami.

Autor: Michał Ciesielski