Ochrona zabytków przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Jedną z istotnych funkcji ochrony zabytków jest planowanie przestrzenne. Wszelkie zatem decyzje dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu muszą uwzględniać umiejscowienie i charakter ewentualnych zabytków.

Zakres rozstrzygania w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydawania decyzji o warunkach zabudowy. 

Zgodnie z art. 4 ust 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1. Lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2. Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Są to dwa odrębne rodzaje decyzji administracyjnych, jakkolwiek w stosunku do procedur ich wydawania w większości obowiązują tożsame przepisy.

Definicję inwestycji celu publicznego zawarto w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednak nawet w przypadku realizacji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1. Polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2. Niewymagające pozwolenia na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w pozostałych przypadkach zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na bu¬dowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przywołany powyżej art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W odniesieniu do obu kategorii decyzji możliwość zapewnienia wymogów ochrony zabytków jest znacznie ograniczona. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. (mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 (wymóg uwzględniania wartości „wysoko cenionych”) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (również ten przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy). W obu rodzajach decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy – ale wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak decyzja o warunkach zabudowy, powinna określać rodzaj inwestycji. Organ jest zatem obowiązany sprecyzować, jakiej kategorii obiekt stanowi przedmiot decyzji, czy jest to np. budowa budynku mieszkalnego (jednorodzinnego, wielomieszkaniowego), obiektu przemysłowego, usługowego, inwestycja infrastrukturalna. Oznacza to, że w istocie uwzględnieniu w obu rodzajach decyzji podlegają jedynie za¬sady zagospodarowania dla zabytków objętych formami ochrony, w zakresie w jakim przepisy odrębne określają dla nich konkretne ustalenia (np. zakaz niszczenia) Treść decyzji musi bowiem być zgodna z przepisami odrębnymi, ale nie może samodzielnie kształtować dodatkowych, nie przewidzianych już w porządku prawnym wymogów. W przypadku zabytków rejestrowych decydować będzie zakres wpisu do rejestru – a więc w jakim zakresie obowiązuje ich ochrona. Natomiast w przypadku pozostałych zabytków (w tym ujętych w gminnej ewidencji zabytków) sam fakt posiadania przez nie wartości zabytkowej nie uzasadnia odmowy wydania decyzji o ustaleniu inwestycji lokalizacji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy albo nałożenia dodatkowych warunków zagospodarowania.

W zakresie określania dopuszczalnych warunków zagospodarowania organy wydające decyzje mają bardzo nieznaczne możliwości kształtowania warunków nowej zabudowy, w szczególności w zakresie gabarytów i wskaźników zagospodarowania – w szczególności wynikających z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym dla decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy jest obowiązany ją wydać, jeżeli spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczące:

• Kontynuacji funkcji oraz możliwości ustalenia wymogów dla nowej zabudowy na zasadach tzw. dobrego sąsiedztwa,
• Dostępności do drogi publicznej,
• Wystarczającego uzbrojenia terenu,
• Braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,
• Zgodności z przepisami odrębnymi.

Prowadzi to do powszechnie krytykowanego braku instrumentów reglamentacyjnych w zakresie przeznaczania terenów na cele inwestycyjne, a także ochrony ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych, gdyż w istocie, jeżeli spełnione są przywołane wyżej warunki, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może jej odmówić, nawet jeżeli wyraźnie naruszałoby to walory zabytkowe lub krajobrazowe.

Jednym z głównych mechanizmów, które w założeniu miały zapewniać ochronę ładu przestrzennego i środowiska, zwłaszcza walorów krajobrazowych, jest spełnienie warunku „dobrego sąsiedztwa”. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pojęcie „dobrego sąsiedztwa” nie jest określone w sposób precyzyjny i dopuszcza pewien luz decyzyjny organu administracji. Odnosi się to przede wszystkim do określenia w konkretnej sytuacji, które działki powinny być uznane za działki sąsiednie, w jaki sposób określać obszar analizowany oraz w jaki sposób określić wymagania dotyczące nowej zabudowy. Każdorazowo organ obowiązany jest ocenić, czy zachodzą poszczególne przesłanki warunkujące tzw. dobre sąsiedztwo i dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek dobrego sąsiedztwa stanowi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Współdziałanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 
Zarówno decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzje o wa¬runkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – ale wyłącznie w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. u.o.z.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że WKZ nie ma kompetencji w zakresie wskazywania wymogów ochrony pozostałych zabytków. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.P.A., jednak u.p.z.p. wprowadza modyfikacje. Zażalenie na postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ustawa wprowadza również instytucję „domniemanej milczącej zgody” – w przypadku niezajęcia stanowi¬ska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddane¬go procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 878/11). Żaden przepis prawa nie ogranicza możliwości wielokrotnego występowania o uzgodnienie projektu decyzji (por. A. Despot – Mładanowicz, komentarz do art. 35 u.p.z.p., Lex/El) Brak uzgodnienia projektu decyzji przez organ współdziałający oznacza konieczność wydania decyzji odmownej w postępowaniu głównym.

Źródła prawne:

Kodeks Postępowania Administracyjnego

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dowiedz się więcej:

Usługa szkoleniowa na potrzeby pracowników urzędów ochrony zabytków w Polsce. Materiały szkoleniowe. Procedura administracyjna i przepisy prawnej ochrony zabytków (poziom zaawansowany), MindLab, Narodowy Instytut Dziedzictwa, Warszawa 2017.

Autor: Anna Fogel