Dziedzictwo i przestrzeń w strategiach – część I: zespół projektowy i etapowanie prac

Budowanie zespołu projektowego jest kluczowym, choć niestety często marginalizowanym etapem prac związanych z tworzeniem strategii samorządowych. Wynika to zazwyczaj z chęci szybkiego rozpoczęcia prac nad samym dokumentem, ale przynosi szkodę dla wartości merytorycznej strategii. Szerokiej tematyce tego typu dokumentów mogą jednak sprostać jedynie zespoły interdyscyplinarne. Ponadto ich funkcjonowanie powinno być powiązane z działaniami partycypacyjnymi skierowanymi do lokalnej społeczności.

Organizacja projektu

Jak tworzyć zespół projektowy w pracach nad dokumentami strategicznymi?

Kiedy gmina staje przed wyzwaniem opracowania dokumentu strategicznego, musi również dokonać wyboru sposobu, w jaki będzie nad nim pracować. Najczęściej gminy decydują się na zlecenie prac pomiotowi zewnętrznemu. W tym wypadku, już na etapie specyfikacji warunków zamówienia na opracowanie dokumentu, należałoby zastanowić się nad pożądanym składem zespołu eksperckiego. Jeśli bowiem strategia ma uzyskać wymiar wielopłaszczyznowy, musi być sporządzana w sposób interdyscyplinarny, uwzględniający perspektywę samorządową, ekonomiczną, urbanistyczną, kulturową, socjologiczną, marketingową, środowiskową, prawną czy polityczną. Konstrukcję branżową zespołu można dostosowywać do specyfiki gminy, ale istotne jest, aby robić to świadomie. Pominięcie kwestii interdyscyplinarności zespołu eksperckiego prowadzi do ograniczenia zakresu tematycznego strategii, przez co niemożliwe (a co najmniej mocno utrudnione) staje się twórcze wiązanie ze sobą różnych elementów funkcjonowania gminy – choćby tytułowego dziedzictwa kulturowego i przestrzeni.

W sytuacji, gdy gmina ma ograniczony budżet lub silny zespół pracowników merytorycznych w urzędzie i prace nad strategią wykonuje własnymi siłami, również warto uwzględnić powołanie interdyscyplinarnego zespołu ekspertów. Dzisiaj, co godne uwagi, już nikt nie dyskutuje o zasadności uspołecznienia procesów planowania strategicznego. Różnice dotyczą natomiast skali i intensywności zaplanowanego zaangażowania strony społecznej. Włączenie mieszkańców w prace nad strategiami może być ograniczone do konsultowania gotowego już projektu dokumentu. W takiej sytuacji rola zespołu ekspertów staje się szczególna, pozwalając zachować szerszą perspektywę procesu planistycznego. Partycypacja w wymiarze bardziej rozbudowanym zakłada natomiast włączenie mieszkańców i ich grup na etapie opracowania kluczowych części dokumentu. Są to zwykle warsztaty, fora lokalne czy konferencje typu Open Space, organizowane na etapie realizacji diagnozy sytuacji lokalnej oraz tworzenia wizji, wyznaczania celów i kierunków rozwoju w danym obszarze lub projektowania konkretnych rozwiązań do wdrożenia, jeśli dokument ma charakter operacyjny. W takiej sytuacji zazwyczaj trudno o tych samych uczestników spotkań, co powoduje, że z kim innym pracujemy na warsztatach diagnostycznych, a z kim innym opracowujemy wizję i główne kierunki rozwoju gminy. W takiej sytuacji warto mieć zespół ekspertów, który będzie uczestniczył w całości prac nad strategią. Dlatego nierzadko, co warte uwagi, gminy decydują się na rozwiązanie, które zakłada udział strony społecznej w całym procesie planistycznym, często również na etapie wdrażania oraz monitoringu i ewaluacji zapisów dokumentu. Tu najczęstszą praktyką jest powoływanie interdyscyplinarnych zespołów eksperckich (roboczych). Zespoły te formalnie powoływane są w wyniku zarządzenia wójta, burmistrza czy prezydenta miasta i zwykle oczekuje się od nich, by pełniły funkcję grupy sterującej procesem planistycznym. Takie rozwiązanie znajdujemy chociażby w ustawie o rewitalizacji (Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz.U. z 2015 r., poz. 1777), gdzie zapisano obowiązek utworzenia Komitetu Rewitalizacyjnego. Rozwiązanie to, choć stworzone formalnie na potrzeby gminnych programów rewitalizacji, jest często stosowane także przy tworzeniu strategii w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U. 2006 nr 227 poz. 1658), zwanych tam „programami rozwoju” (art. 17, 19a ust. 1). W ustawie o rewitalizacji ustawodawca, co prawda, wskazuje najpóźniejszy moment, w którym można powołać stosowny komitet, czyli nie później niż trzy miesiące od uchwalenia programu, jednak daje również możliwość powołania go na samym początku procesu.

Jak wyglądają prace takich zespołów w praktyce? Każdy, kto ma takie doświadczenia za sobą wie, jak dużym wyzwaniem jest utrzymanie w ryzach aktywności i zaangażowania członków zespołu, dbając jednocześnie o rzetelność ich pracy i frekwencję podczas spotkań. Nierzadko w wyniku popełniania elementarnych błędów organizacyjnych zespoły takie funkcjonują doraźnie lub w ogóle zaprzestają prac nad dokumentem, zrzucając nierzadko wtedy ciężar prac na pracowników urzędu.

Powołanie społecznego zespołu ekspertów powinno być jednym z pierwszych działań w pracach rewitalizacyjnych, nawet jeszcze zanim zostanie wyznaczony obszar zdegradowany w gminie.

Jak zatem zorganizować prace takich zespołów, o czym pamiętać?

Po pierwsze: dobór kandydatów. Istotny jest tu rodzaj dokumentu nad jakim pracujemy i kluczowe obszary, które powinny się w nim znaleźć. To one będą determinowały skład listy osób, podmiotów i instytucji, które możemy zaprosić do współpracy. Lista interesariuszy będzie pewnie długa i nie wszyscy będą mogli stać się członkami zespołu. Warto wtedy pozostałe osoby zapraszać do udziału w konsultacjach dokumentu. Liczba członków zespołu nie powinna być zbyt duża, zespół składający się z około dwunastu osób daje możliwość swobodnej wymiany opinii na forum. Jeżeli musimy budować zespoły liczniejsze, konieczne będzie utworzenie grup roboczych. Zespół, o czym już wspomniano, powinien być interdyscyplinarny pod względem sektorowym i merytorycznym. Najlepiej, gdy wśród członków mamy reprezentantów sektora publicznego, prywatnego i społecznego tzw. sektora pozarządowego. Poza reprezentantami gminy można zaprosić również przedstawiciela administracji powiatowej, a w przypadku powiatów grodzkich przedstawiciela samorządu regionalnego. Pamiętać należy również o przedstawicielach jednostek pomocniczych, szczególnie w mniejszych gminach. Warto w zespole mieć również teoretyków i lokalnych badaczy. W dużych miastach uwzględnijmy udział środowisk akademickich, również zachowując zasadę różnorodności. Kluczowa dla prac zespołu może okazać się rola praktyków zajmujących się rozwojem – urbanistów, specjalistów od środowiska, przedsiębiorców. Do prac zespołu warto zaprosić specjalistę od konsultacji społecznych, który będzie wskazywał jak zaplanować proces konsultacji i jakie konsekwencje mogą przynieść planowane techniki konsultacyjne.

Coraz częściej w takich zespołach pojawiają się również specjaliści do spraw promocji, których głównym zadaniem jest wzmocnienie zainteresowania mieszkańców tworzonym dokumentem oraz atrakcyjną formułą gotowego tekstu dokumentu.

Należy również podjąć decyzję, czy członkowie zespołu będą mianowani przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (to ciągle najbardziej popularne rozwiązanie). Innym wyjściem jest nabór otwarty, podczas którego będą mogli zgłaszać się wszyscy chętni. W takim wypadku warto przemyśleć konieczność posiadania rekomendacji od środowiska, które kandydat miałby reprezentować. W sytuacji, kiedy opracowanie dokumentu zlecimy podmiotowi zewnętrznemu, warto zapisać w warunkach zamówienia klauzulę współpracy wykonawcy z tworzonym zespołem doradców. Dzięki temu od samego początku jasne będą zasady tej współpracy, co ograniczy prawdopodobieństwo wystąpienia niepotrzebnych sporów kompetencyjnych. Prace zespołu doradców są wykonywane społecznie, co powoduje, że jeżeli członkowie nie będą czuli rangi i odpowiedzialności, jaka na nich spoczywa, trudno będzie uzyskać zadowalający rezultat jego prac. O to warto zadbać od samego początku, zapraszając do uczestnictwa z należytą starannością. Należy pamiętać o randze rytuału. Imienny list zapraszający do udziału w pracach zespołu od wójta, burmistrza czy prezydenta powinien być standardem. Jeżeli zapadła decyzja o otwartym naborze, należałoby członkom wręczyć imienną nominację. Ten rytuał jest o tyle istotny, że prowadzi do kolejnego kroku. Zaproszenie kogoś do prac z należytą atencją powinno być poprzedzone przemyśleniem oczekiwań, jakie zostaną tej osobie lub zespołowi przedstawione.

Po drugie: cel i zakres prac zespołu. Powinien być określony jasno i precyzyjnie. Określenia typu: „koordynowanie pracami nad strategią, planem, programem lub opiniowanie prac nad strategią” są zdecydowanie niewystarczające i wymagają doprecyzowania. Zespół musi wiedzieć, czy ma opiniować fragmenty tekstu strategii, zanim zostaną przekazane do konsultacji mieszkańcom, czy ma być ich autorem? Czy ma opiniować proces konsultacji, czy ma być jego współtwórcą? Czy na etapie konsultacji dokumentu zespół będzie odpowiadał na pytania, uwagi i komentarze mieszkańców, czy będzie ciałem wspierającym ten proces? Dla członków zespołu również jasne powinno być, jaka jest ich rola, tym bardziej że zwykle w takich zespołach mamy specjalistów wysokiej klasy. Jeżeli zakłada się zaangażowanie zespołu na całym etapie planistycznym, to należy wymagać jego uwagi przy opracowywaniu kluczowych części dokumentu: diagnozy sytuacji lokalnej, konstruowaniu wizji i być może misji, wyznaczaniu celów i kierunków rozwoju, opracowaniu projektów do realizacji i zadań, (jeśli chcemy by dokument takowe zawierał), opracowaniu wskaźników do realizacji i systemu ich pomiaru oraz na zakończenie – opracowaniu sposobu monitoringu i ewaluacji wdrażania zapisów dokumentu. Jeśli zespół społecznych ekspertów ma działać także po uchwaleniu dokumentu przez radę gminy (czyli na etapie wdrażania jego zapisów), od początku procesu powinien być o tym poinformowany.

Po trzecie: tryb pracy zespołu. Niezwykle ważne jest określenie, jak zespół będzie pracował. Czy zgadzając się na pracę członek zespołu podejmuje zobowiązanie na trzy miesiące pracy społecznej, czy na rok? Zwykle prace nad strategią trwają minimum pół roku, a w dużych miastach zwykle jeszcze dłużej. Zespół musi wiedzieć, że spotkania będą się odbywały dla przykładu raz w miesiącu i że w razie nieobecności członkowie będą proszeni o uzupełnienie swoich opinii w danej sprawie. Jest niedopuszczalne rozpoczynanie prac bez założeń o formule spotkań, czasie ich trwania i harmonogramie. Istotna jest również struktura zespołu. W wariancie minimum zakłada ona wyłonienie przewodniczącego, który zadba o plan i porządek prac, moderowanie dyskusji podczas spotkań oraz robienie notatek z ich przebiegu. Dobrym zwyczajem jest robienie notatek z każdego posiedzenia zespołu, co pozwala zobaczyć, jakie kwestie wymagały największej uwagi i troski ze strony zespołu oraz ile realnie czasu zespół poświecił na prace nad strategią. Zachowanie pamięci pozwoli lepiej konstruować kolejne procesy planistyczne i uniknąć w przyszłości błędów, które zostały popełnione na danym etapie. W zasadzie jedynie funkcjonowanie interdyscyplinarnych zespołów daje możliwość zachowania takiej pamięci procesu, które wykracza poza jednostkowy ogląd w danym procesie.

Etapowanie i ewaluacja

Podczas przygotowywania strategii ważne jest nakreślenie poszczególnych etapów tego procesu. W innym przypadku będzie przebiegał chaotycznie, co negatywnie wpłynie na ostateczny kształt dokumentu. Kwestia etapowania została w niniejszym tekście jedynie zasygnalizowana, ponieważ jest niezależna od tematu łączenia aspektów przestrzeni i dziedzictwa w tego typu dokumentach. Rozległym tematem na osobne opracowanie jest również ewaluacja, czyli badanie postępów wdrażania dokumentu strategicznego. Warto zdawać sobie sprawę, że część ze wskaźników służących systematycznej ocenie wdrażania strategii może dotyczyć właśnie tematów przestrzeni i dziedzictwa kulturowego. Będzie tak np. w przypadku wskaźników służących monitorowaniu procesów rewitalizacji zdegradowanych zabytkowych przestrzeni miasta. Jest to jednak w znacznym stopniu decyzja indywidualna, uzależniona od rozwiązań, pomysłów i projektów zaproponowanych w poszczególnych strategiach.

Dowiedz się więcej:

Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777).

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2006 nr 227 poz. 1658).

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. 2015 poz. 774).

Partycypacja dla początkujących, czyli osiem kroków do sukcesu, http://www.decydujmyrazem.pl/files/AZP_14_14_netto.pdf (dostęp: 2.05.2019)

Autor: Michał Ciesielski

Współpraca merytoryczna: dr Agata Bulicz