Współdziałanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy sporządzaniu studium uwarunkowań i planu miejscowego

Już na samym początku procedury planistycznej – po uchwale o przystąpieniu do spo­rządzania projektu studium uwarunkowań albo planu miejscowego organ wykonaw­czy gminy zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium (a więc również Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Organ ten ma prawo zło­żyć, we wskazanym terminie wnioski do projektu studium uwarunkowań albo pla­nu miejscowego. Przedmiotem wniosków mogą być zarówno konkretne ustalenia (w szczególności uwzględnienie obiektów i obszarów chronionych oraz wprowa­dzanie konkretnych ustaleń – np. pozostawienie stref wolnych od zabudowy, ogra­niczenia wysokości obiektów budowlanych) jak i generalne– wprowadzenie właści­wych zasad kształtowania ładu przestrzennego, dokonanie identyfikacji obiektów zasługujących na ochronę.

Wnioski mają szerszy zakres niż uzgodnienia – które muszą być dokonywane ściśle w ramach właściwości organu. Wnioski natomiast mogą mieć bardziej ogólny charakter. Ustawa nie przewiduje dla wniosków szcze­gólnych wymogów formalnych. Wnioski nie są wiążące dla organu sporządzającego projekt aktu planistycznego, jednak pozwalają organom gminy już na wczesnym etapie procedury właściwie uwzględnić wymogi ochrony zabytków, niejako „wy­przedzająco” do opiniowania i uzgodnień, tak aby uniknąć istotnych zmian projektu na dalszych etapach jego sporządzania.

Podstawowymi kompetencjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest upraw­nienie do opiniowania w całym zakresie studium uwarunkowań (art. 11 pkt 6 lit. c u.p.z.p.) oraz uzgodnienia projektu planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy u.p.z.p.). Przez kształtowanie zabudowy należy rozumieć określanie parametrów budowlanych – w szczególności takich jak linie zabudowy, wysokość, gabaryty, forma architekto­niczna (kąt nachylenia dachów, zachowanie detali architektonicznych) a także takie parametry urbanistyczne jak powierzchnia zabudowy i intensywność zabudowy. Przez „zabudowę” należy przy tym rozumieć nie tylko budynki ale również pozo­stałe obiekty budowlane (budowle i obiekty małej architektury). „Zagospodarowa­nie terenu” oznacza ukształtowanie jego powierzchni, ukształtowanie zieleni, roz­mieszczenie powierzchni utwardzonych. Oznacza to, że co do zasady, uprawnienie do uzgadniania projektu planu miejscowego przez wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków nie obejmuje funkcji terenu (na przykład czy ma być to funk­cja mieszkaniowa czy też usługowa) – chyba, że jest to jednoznacznie powiązane z kształtowaniem zabudowy i zagospodarowaniem terenu.

W u.p.z.p. przewidziane zostały szczegółowe regulacje proceduralne dotyczące opinio­wania i uzgadniania przez właściwe organy projektu studiów uwarunkowań i planów miejscowych.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wskazane organy w zakresie swojej właściwości rzeczo­wej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Współdziałanie organów w procedurze uchwalania planu miejscowego służyć ma zagwarantowaniu należytej ochrony wartości wskazanych w u.p.z.p. jako szczególnie cenne zgodnie z art. 1 ust 2 u.p.z.p.[1]. Uzgodnienia w prawie zagospodarowania przestrzennego stają się zatem faktycznym narzędziem realiza­cji polityki administracji rządowej oraz samorządu województwa na obszarze gminy[2].

Opinie nie mają charakteru wiążącego, natomiast uzgodnienia mają taki charakter. Oznacza to, że w przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko organu uzgodnienia warunkuje możliwość uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego, a naruszenie tego wymogu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań albo planu miejscowego. Natomiast w przypadku opinii nawet negatywne stanowi­sko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie w uchwaleniu aktu planistycznego w przedstawionym do oceny kształcie[3].

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, „opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z uży­ciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opi­nii i dokonać ich swobodnej oceny”.

Na odmowę uzgodnienia gminie służy prawo wniesienia zażalenia przewidzianego w art. 106 § 5 K.P.A., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p., a więc do organu admini­stracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego.

W art. 25 u.p.z.p. określone zostały zagadnienia związane z terminami dokonania uzgodnień i opinii. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, właściwe organy, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Podkreślenia wymaga, że wymóg przedstawienia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko dotyczy wszystkich organów, a nie tylko organów inspekcji sanitarnej i regionalnego dyrektora środowiska (sądy administracyjne wprost wskazały na konieczność przed­stawienia prognozy Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków: por. wyrok NSA: z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 458/11 oraz z dnia 08 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1645/12). Jest to ważne dla organów ochrony zabytków, gdyż w prognozie oddziaływania na śro­dowisko określa się między innymi wpływ planowanego zagospodarowania terenu na zabytki i krajobraz.

Organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę tego terminu, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. Nieprzed­stawienie stanowiska lub warunków w powyższym uważa się za równoznaczne odpo­wiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

Uzgodnienia są dokonywane w trybie art. 106 K.P.A., w szczególności wydawane są w formie postanowienia. Zgodnie z art. 124 § 1 K.P.A. postanowienie powinno za­wierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie pod­stawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażale­nie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwi­ska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W świetle art. 124 § 2 K.P.A. postanowienie uzgadniające projekt planu miejscowego powinno także zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jako że służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.

Jak wskazano jednak wcześniej, w odróżnieniu od regulacji K.P.A. w odniesieniu do procedury uzgodnienia projektu planu miejscowego i zaopiniowania projektu studium uwarunkowań wprowadzono instytucję tzw. „milczącej zgody” lub „milczącej pozytyw­nej opinii”. Nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy K.P.A., które wymagają zajęcia stanowiska przez organ opiniujący lub uzgadniający w wyraźny sposób.

Dodatkowy wymóg co do treści postanowienia odmawiającego uzgodnienia wprowa­dza art. 24 ust. 2 u.p. z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgod­niony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy uzgadniające nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Przedsta­wienie warunków uzgodnienia wymaga przywołania podstawy prawnej do ich żądania[4].

Oznacza to, że prawidłowa odmowa uzgodnienia powinna przybrać postać postano­wienia wyraźnie wskazującego na odmowę uzgodnienia przedstawionego projektu, ze wskazaniem warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Nieprawidłowe jest zajmowanie stanowiska w formie „pisma urzędniczego”, jak również „uzgodnienie z zastrzeżeniami”. Nie jest również dopuszczalne „częściowe” uzgodnienie – nawet w przypadku niewielkich ale istotnych warunków odmowa uzgodnienia dotyczyć powinna całego projektu dokumentu.

Natomiast w odniesieniu do opinii nie wskazano ani formy, ani trybu jej wyrażania. Wy­starczy zatem, że zostaną one utrwalone i zakomunikowane organowi wykonawczemu gminy w jakikolwiek sposób, w praktyce w formie „pisma urzędniczego”.

[1] T. Bąkowski, Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 K.P.A. (w:) A. Gryszczyńska, B. Konieczna (red.) Ochrona zabytków militarnych Helu, Toruń 2007, s. 48.

[2] H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2007, s. 40.

[3] Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zago­spodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2015 s. 229.

[4] Tamże, s. 185.

Źródła:

Bąkowski T., Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 K.P.A. (w:) Gryszczyńska A., Konieczna B. (red.) Ochrona zabytków militarnych Helu, Toruń 2007.

Izdebski H., Nelicki A., Zachariasz I., Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2007.

Niewiadomski Z. (red.) Planowanie i zago­spodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2015.

Źródła prawne:

Kodeks Postępowania Administracyjnego.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016 r. poz. 778, ze poźn. zm.).

Dowiedz się więcej:

Usługa szkoleniowa na potrzeby pracowników urzędów ochrony zabytków w Polsce. Materiały szkoleniowe. Procedura administracyjna i przepisy prawnej ochrony zabytków (poziom zaawansowany), MindLab, Narodowy Instytut Dziedzictwa, Warszawa 2017.

Autor: Anna Fogel