Wpis do rejestru zabytków

Rejestr zabytków jest podstawową, a jednocześnie najstarszą formą ochrony zabytków. Został utworzony na podstawie rozporządzenia Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z dnia 17 lipca 1928 r. o prowadzeniu rejestru zabytków (Dz.U. z 1928 r. Nr 76, poz. 675). Obecnie rejestr ten prowadzony jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: u.o.z.o.z.) oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661 ze zm.).

Do rejestru zabytków wpisywane są obiekty odpowiadające definicji legalnej zabytku. W przeciwieństwie do wcześniejszych regulacji prawa ochrony zabytków wpis do rejestru zabytków nie jest orzeczeniem o „uznaniu za zabytek”. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zabytkami są wszystkie obiekty mające określone cechy wskazane w definicji zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.), niezależnie od tego, czy zostały ujęte w ewidencji (gminnej bądź wojewódzkiej), czy rejestrze zabytków.

Wpisy indywidualne i przestrzenne

Różnorodność zabytków doprowadziła do wyodrębnienia w ramach wpisów do rejestru wpisów indywidualnych i obszarowych. W literaturze przyjmuje się, że służy to oddzielenia wpisów, na podstawie których ochronie podlegają jedynie zewnętrzne cechy obiektu (gabaryty, liczba kondygnacji, użyte materiały budowlane, rodzaj i kolor elewacji itd.), od tych indywidualnych, obejmujących ponadto ochronę wnętrza [1].

Zakwalifikowanie danego wpisu do rejestru do grupy wpisów obszarowych, odnoszących się przede wszystkim do historycznych założeń przestrzennych (układy urbanistyczne lub ruralistyczne), determinuje skutki tego wpisu. Historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny (art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z.) definiowany jest w ustawie jako przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowania zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Natomiast historyczny zespół budowlany (art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z.) to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

W wyroku z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. II OSK 1187/16) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił charakter wpisu historycznego układu urbanistycznego do rejestru zabytków oraz relacje w zakresie ochrony między zabytkami indywidualnymi i przestrzennymi. Sąd wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu.

Z kolei w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo historycznego zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego), tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu, formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji. W wypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. Wpis do rejestru zabytków zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty i bryły budynków, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r., sygn. VII SA/Wa 188/14).

Zgodnie ze stanowiskiem NSA, wyrażonym w wyroku z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. II OSK 1187/16), w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Jednak niewpisanie do rejestru zabytków takiego budynku nie powoduje, że budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie dodatkowo wpisany jako zabytek budynek wchodzący w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego.

W orzecznictwie przyjmuje się również, że zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną, a objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1194/15). Podobnie podnosi się, że wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r., sygn. I SA/Wa 1283/08).

Ochrona otoczenia zabytku rejestrowego oraz jego nazwy geograficznej, historycznej lub tradycyjnej

Przedmiotem ochrony poprzez wpis do rejestru zabytków może być nie tylko zabytek nieruchomy (obiekt bądź obszar), ale również związane z nim otoczenie oraz nazwy geograficzne, historyczne lub tradycyjne nazwy obiektu budowlanego, placu, ulicy lub jednostki organizacyjnej.

Otoczenie (art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z.) stanowi teren wokół lub przy zabytku, wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy wpis otoczenia do rejestru dokonywany jest w tym samym trybie co wpis zabytku nieruchomego, przy czym decyzja może obejmować zarówno zabytek nieruchomy i otoczenie, jak i wpis otoczenia może zostać dokonany później, w osobnej decyzji, ale zawsze ma charakter akcesoryjny, a więc ściśle związany jest z wpisem zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. W razie uchylenia tego wpisu przestaje istnieć również podstawa do wpisu otoczenia. Można wręcz przyjąć, że skreślenie z rejestru zabytku nieruchomego skutkuje wygaśnięciem decyzji o wpisie jego otoczenia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wpisem objęty może być zarówno teren wokół, jak i przy zabytku, gdzie teren „przy” obejmuje daną działkę gruntu, na którym znajduje się chroniony obiekt, zaś teren „wokół” – nieruchomości sąsiednie (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gd 154/16; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 761/05). Przy wytyczaniu zakresu otoczenia muszą jednak zostać spełnione dwie przesłanki, następnie udowodnione w postępowaniu o wpisie: potrzeba ochrony wartości widokowych zabytku oraz szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych. Przy tym ani z praktyki, ani z orzecznictwa nie wynika jednoznacznie, czy owa potrzeba ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych dotyczy również potencjalnych, acz prawdopodobnych zdarzeń, a nie takich, które są już faktem. Przyjęcie przeciwnej interpretacji byłoby sprzeczne z celami ochrony, w tym wyrażonymi w art. 4 u.o.z.o.z., który stanowi, że celem działania administracji publicznej powinno być zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Tym samym okoliczność szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych nie musi być w postępowaniu udowodniona, a więc wykazana zostanie pewność co do danych skutków, ale wystarczy, że szkodliwość zostanie uprawdopodobniona, a więc wykazane zostanie prawdopodobieństwo wystąpienia określonych skutków.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na znaczenie redakcji art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., w którym wskazane przesłanki zostały połączone spójnikiem „oraz”, co sprawia, że muszą one zostać spełnione łącznie. To czyni decyzję o wpisie otoczenia zabytku trudną do właściwego sformułowania, gdyż nie każde zaburzenie wartości widokowych musi się wiązać z występowaniem szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych, które może być rozumiane jako np. wszelkiego rodzaju immisje (dźwięki i zapachy) czy też oddziaływanie na substancję zabytku. W pierwszy wypadku chodziłoby o sytuacje znane w praktyce, kiedy w bezpośredniej bliskości (na działce sąsiedniej) założenia pałacowego prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na hodowli drobiu. W drugim może chodzić o działania budowlane prowadzone na działce sąsiedniej, które mogą doprowadzić np. do naruszenia stosunków wodnych.

Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie dookreślił skutków, jakie niesie z sobą wpis otoczenia do rejestru zabytków. Przyjęto jedynie, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej jako: WKZ), wydawanego w postaci decyzji administracyjnej. Dodatkowo, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.o.z.o.z., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Brakuje jednak instrumentów prawnych pozwalających wpłynąć np. na sposób użytkowania działek w otoczeniu zabytków, co stanowi istotny problem na etapie sprawowania ochrony przez służby konserwatorskie. Ustawodawca milczy również na temat skutków wpisu do rejestru nazwy geograficznej, historycznej lub tradycyjnej danego zabytku. Podobnie jak wpis otoczenia decyzja ta ma charakter akcesoryjny i jest ściśle związana z konkretnym zabytkiem nieruchomym.

Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że organy konserwatorskie nie mogą ustalać wielkości obszaru chronionego w sposób dowolny. Ustalenie to powinno być precyzyjne i nie powinno budzić wątpliwości co do jego wielkości. Z przyznaniem statusu wspomnianego otoczenia nierozłącznie wiąże się bowiem ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich przysługujących dysponentowi tego terenu, m.in. poprzez uzależnienie możliwości podjęcia przez niego określonych działań, w tym prowadzenia robót budowlanych, od uzyskania pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gd 154/16).

Charakterystyka postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków

Postępowanie o wpis zabytku nieruchomego do rejestru jest postępowaniem prowadzonym z urzędu lub na wniosek. Podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o wpis nieruchomości do rejestru zabytków, co wynika wprost z art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z., są: właściciel zabytku nieruchomego lub użytkownik wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Oznacza to, że jeżeli osoba nie posiada tytułu prawnego do gruntu, nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o wpis nieruchomości do rejestru zabytków.

Inaczej sytuacja wygląda w przypadku postępowania o wpis do rejestru zabytku ruchomego, które co do zasady może być wszczęte jedynie na wniosek właściciela tego zabytku. Kompetencja WKZ do wszczęcia postępowania z urzędu ograniczona jest do wyjątkowych sytuacji wskazanych w art. 10 ust. 2 u.o.z.o.z., tj. przypadku uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Zgodnie z poglądem WSA w Warszawie, zaprezentowanym w wyroku z dnia 11 stycznia 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 1106/18), w wypadku podejmowania decyzji o wpisaniu z urzędu zabytku ruchomego do rejestru obowiązkiem organu konserwatorskiego jest (art. 6, 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA) niebudzące wątpliwości wykazanie, że powstała uzasadniona obawa zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Przez „uzasadnioną obawę” należy rozumieć taką sytuację, w której ustalony w pełni i obiektywnie stan faktyczny, opisany w uzasadnieniu decyzji, nakazuje uznać realność zniszczenia, uszkodzenia lub wywiezienia zabytku, będącego rzeczą ruchomą.

Krąg podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania nie jest tożsamy z potencjalnym kręgiem stron postępowania. Artykuł 9 u.o.z.o.z. nie określa enumeratywnego katalogu stron postępowania o wpis nieruchomości do rejestru, zatem zastosowanie znaleźć winien art. 28 K.P.A., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Między innymi posiadacz zabytku ma interes prawny do występowania jako strona postępowania o wpis posiadanej przez niego nieruchomości do rejestru zabytków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 940/08).

Organizacje społeczne, w trybie art. 31 K.P.A., mogą również żądać wszczęcia postępowania (albo dopuszczenia do udziału w postępowaniu) w sprawie wpisu do rejestru zabytków, jednakże w takiej sytuacji organ konserwatorski może jedynie postanowić o wszczęciu postępowania z urzędu, w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.P.A.

Z natury przedmiotu wpisu wynika, że postępowanie w przedmiocie wpisu układu urbanistycznego lub ruralistycznego może być co do zasady wpisane wyłącznie z urzędu. Przy tym, zgodnie z art. 94 u.o.z.o.z., w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania.

Ustawa z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1595) wprowadziła instytucję tymczasowej ochrony zabytków. Zgodnie z art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z. od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Dotyczy to również robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie (art. 10a ust. 2 u.o.z.o.z.).

Celem tej regulacji jest tymczasowe uregulowanie sytuacji „zabytku”, względem którego dopiero wszczęto postępowanie o wpis do rejestru zabytków. Na podstawie wskazanej normy prawnej w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania a jego ostatecznym zakończeniem automatycznie i bezwarunkowo zostają wstrzymane wszelkie prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane oraz inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisywanego do rejestru (obiektu lub obszaru). Zakaz dotyczy przy tym faktycznie prowadzonych prac i innych działań niemieszczących się w definicjach legalnych prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, a mających wpływ na zachowanie substancji i wyglądu zabytku (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 574/19).

Z przepisu art. 10a u.o.z.o.z. nie wynika jednak zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z zastrzeżeniem, że uzyskanie pozwolenia np. na budowę czy rozbiórkę nie będzie uprawniało strony do skonsumowania go w praktyce dopóty, dopóki decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie stanie się ostateczna.

Obowiązywanie zakazu określonego w art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z. nie wymaga wydania osobnego aktu o objęciu tymczasową ochroną zabytku i w tym sensie obowiązuje on z mocy prawa. Ustawodawca nie przewidział także możliwości zakwestionowania skutku wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków określonego w omawianym przepisie, przez co nie przysługuje wobec niego środek zaskarżenia ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Strona postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, chcąc skrócić okres objęcia swojej nieruchomości ochroną tymczasową z art. 10a u.o.z.o.z., ma prawo skorzystać w postępowaniu jedynie ze środków procesowych zmierzających do usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania, które określają przepisy art. 36 i art. 37 K.P.A. (por. postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2054/19).

Instytucji tymczasowej ochrony zabytku z art. 10a u.o.z.o.z. nie można przy tym mylić z decyzją o wstrzymaniu prac przy zabytku niewpisanym do rejestru, wskazaną w art. 46 u.o.z.o.z. Zgodnie z art. 46 § 1 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru albo na Listę Skarbów Dziedzictwa, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Przepis ten odnosi się do zabytków, względem których nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, a istnieje wysoka obawa, że zabytek może ulec istotnemu przekształceniu lub zniszczeniu. Ograniczenie to można jednak zastosować w sytuacjach wyjątkowych, o czym świadczy krótki termin dla organu do wszczęcia postępowania.

Konsekwencją wprowadzenia tymczasowej ochrony zabytków jest nałożenie na WKZ określonych obowiązków informacyjnych o wszczęciu postępowania wpisowego. Organ ten, zgodnie z art. 9 ust. 3a u.o.z.o.z., zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania właściwemu staroście informacji o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru, a także o ostatecznym zakończeniu tego postępowania. Niezależnie od tego informację o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru podaje się do publicznej wiadomości na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej starostwa powiatowego, na obszarze którego znajduje się zabytek, a ponadto w siedzibie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości, w której znajduje się zabytek (art. 9 ust. 3b u.o.z.o.z.).

Prowadzone przez WKZ postępowanie administracyjne w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków jest postępowaniem autonomicznym. Oznacza to m.in., iż brak planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu nie stanowi żadnej przeszkody w wydaniu decyzji w sprawie wpisania znajdującego się na tym terenie zabytku do rejestru zabytków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. I SA/Wa 119/07).

W toku postępowania zadaniem WKZ jest ustalenie, czy dany obiekt spełnia przesłanki zawarte w prawnej definicji zabytku. Stanowi to istotę prowadzonego postępowania, gdyż z punktu widzenia ustawy jedyną wskazaną expressis verbis przesłanką wpisu do rejestru zabytków jest właśnie stwierdzenie, że obiekt stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Operowanie przez ustawę o ochronie zabytków jednakowymi przesłankami dla uznania danego obiektu za zabytek (w myśl art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.) oraz dla wpisu obiektu do rejestru zabytków rodzi oczywiste pytanie dotyczące funkcji rejestru zabytków. Nierozróżnienie przesłanek kwalifikujących dany obiekt do jednej ze wskazanych kategorii powoduje, że nie do końca wiadomo, które z zabytków winny „zasługiwać” na wpis do rejestru, a które nie są predestynowane do objęcia tą formą ochrony[2].

W tej sytuacji za pomocne w procesie oceny tego, czy zachowanie danego obiektu „leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową”, należy uznać posłużenie się dorobkiem tzw. doktryny konserwatorskiej. Na uwagę zasługują przede wszystkim opracowane przez Michała T. Witwickiego kryteria oceny wartości zabytkowej, które sformułowane są w szczegółowy sposób i zawierają usystematyzowany szablon służący dokonaniu zbiorczej oceny wartości kulturowych danego obiektu[3]. Przedmiotowe opracowanie odnosi się bezpośrednio do waloryzacji obiektów z punktu widzenia zasadności ich wpisu do rejestru zabytków i ma walor porządkujący w procesie dochodzenia do ustaleń w tym zakresie.

Dokonanie oceny w przedmiocie tego, czy dany obiekt lub obszar kwalifikuje się do wpisu do rejestru zabytków, należy do wojewódzkiego konserwatora zabytków, który samodzielnie rozpatruje daną sprawę, zasadniczo bez konieczności posiłkowania się zewnętrznymi opiniami lub ekspertyzami. Przepisy u.o.z.o.z. nie nakładają na organ konserwatorski obowiązku zasięgnięcia opinii biegłych przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. II OSK 2174/17): do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Organ ma możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z określonej dziedziny dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych. Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Opinii biegłych należy zatem zasięgnąć dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych czy sprzecznych ocenach co do walorów zabytkowych obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. I SA/Wa 178/08).

Kluczowym dowodem stanowiącym merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru zabytków jest protokół z oględzin. Oględziny prowadzone są w trybie art. 79 K.P.A., zgodnie z którym strona powinna zostać zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Strona ma również prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z oględzin zabytku, który ma zostać wpisany do rejestru, sporządza się protokół. Wymagania formalne dotyczące protokołów określa art. 68 K.P.A. Protokół sporządza się tak, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę złożenia podpisu lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Skreśleń i poprawek w protokole należy dokonywać tak, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem.

Wraz z zakończeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie wpisu danego zabytku do rejestru organ ma obowiązek zawiadomić strony o możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Stanowi to realizację obowiązku z art. 10 K.P.A., gwarantującego czynny udział stron w postępowaniu. Co więcej, zgodnie z art. 81 K.P.A. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że obiekt wpisuje się w definicję zabytku, WKZ jest zobowiązany wydać decyzję o wpisie zabytku do rejestru. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma bowiem charakter decyzji związanej.

Informowanie o wpisie do rejestru

Informacja o ostatecznej decyzji o wpisie danego zabytku nieruchomego do rejestru ogłaszana jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym na wniosek właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Upublicznienie informacji o wpisie do rejestru jest istotne – pewne obowiązki i ograniczenia dotyczą bowiem wszystkich tych, którzy mogą swoim zachowaniem mieć jakikolwiek wpływ na zabytek[4]. W szczególności przepisy karne odnoszące się do zniszczenia zabytku (zob. art. 108 u.o.z.o.z.) dotyczą wszystkich, nie tylko właściciela. Obowiązek opieki (art. 5 u.o.z.o.z.) spoczywa bowiem nie tylko na właścicielu, ale również na posiadaczu zabytku.

W prawie cywilnym wyróżnia się pojęcia posiadacza samoistnego (jest to osoba, która rzeczą faktycznie włada jak właściciel) oraz zależnego (jest to osoba, która faktycznie włada cudzą rzeczą jak użytkownik, najemca, dzierżawca, zastawnik itp. i jest podporządkowana właścicielowi lub posiadaczowi samoistnemu na podstawie stosunku prawnego uprawniającego go do władania daną rzeczą).

Wpis do rejestru zabytków, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.o.z.o.z., ujawnia się również w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, a także w ewidencji gruntów. Nieujawnienie tego w księdze wieczystej nie ma jednak wpływu na skuteczność decyzji o wpisie do rejestru (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2013 r., sygn. VII SA/Wa 783/13). Właściciel nie może się przy tym skutecznie powołać, chcąc uchylić od obowiązków związanych z opieką nad zabytkiem, na okoliczność, że w chwili nabycia nieruchomości wpis ten nie był ujawniony w księdze wieczystej. Tym samym informacja o wpisie nie została objęta tzw. rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych ani domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym.

[1] Podział ten jako pierwszy zaproponował J. Dessoulavy-Śliwiński, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2007, s. 458.

[2] K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010, s. 219.

[3] M.T. Witwicki, Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, „Ochrona Zabytków” 2007, nr 1.

[4] P. Dobosz, Charakter prawny decyzji i zezwoleń w sprawach ochrony zabytków, „Ochrona Zabytków” 1985, nr 3–4, s. 275.

Źródła

Dessoulavy-Śliwiński J., [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2007.

Dobosz P., Charakter prawny decyzji i zezwoleń w sprawach ochrony zabytków, „Ochrona Zabytków” 1985, nr 3-4.

Zalasińska K., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020.

Źródła prawne

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568).

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661).

Autor: Katarzyna Zalasińska [aktualizacja: Jacek Brudnicki; stan prawny na 31.07.2021 r.]