Władztwo planistyczne gminy

Akty planowania miejscowego są dla gminy chyba najbardziej istotnym czynnikiem kształtowania krajobrazu. Oczywiste jest, że planistyka gminy nie pozostaje obojętna na zabytkową strukturę i dziedzictwo, które jest w jej posiadaniu.

Przy uchwalaniu aktów planistycznych gminy mają daleko posuniętą swobodę.  Jest ona jednak ograniczona:

• przepisami odrębnymi,
• stanowiskiem organów uzgadniających,
• ograniczeniami tzw. władztwa planistycznego gminy.

Ustalenia w zakresie ochrony zabytków, zawarte w aktach planowania przestrzenne­go, mają prawnokształtujący charakter, oddziałujący na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości. Jak wskazano, takie władcze rozstrzygnięcia gmin w pierwszej kolej­ności związane są z pozostałymi formami ochrony zabytków, w planie miejscowym uwzględnia się bowiem w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, oraz parków kulturowych. Jednak należy pamiętać, że – niezależnie od uwzględniania form ochrony zabytków – zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w plano­waniu i zagospodarowaniu przestrzennym bierze się pod uwagę m.in. „wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków”. Oznacza to, że gmina ma obowiązek ochrony zabytków poprzez właściwe wykonywanie władztwa planistycznego, niezależ­nie od tego, czy obiekty takie zostały objęte jedną z form ochrony – w szczególności czy zostały wpisane do rejestru zabytków. Koresponduje to z podstawowymi zasadami ustawy o ochronie zabytków, w tym przywołaną definicją zabytku. To organy gminy określają, co powinno podlegać ochronie jako zabytek (również jeżeli nie jest on obję­ty formą ochrony, przewidzianą w u.o.z.o.z.), jaką przyjąć politykę przestrzenną w tym zakresie oraz jakie środki regulacyjne z zakresu planowania i zagospodarowania prze­strzennego mogą być skuteczne w jego ochronie.

Jednak przy dokonywaniu takich ustaleń gmina musi przestrzegać zasad prawidłowe­go wykonywania władztwa planistycznego. Władztwo to musi spełniać wymogi:

• należytego ważenia interesów
• proporcjonalności (wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)
• równości wobec prawa

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 944/12, „w treści art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost postanowiono, że gmina jest uprawniona, w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, co następuje przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepi­sami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie powyższe uprawnienie nie może być interpretowane rozszerzająco. Kryterium je ograniczającym jest zasada proporcjonalności ograniczenia zawarta w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji, z której wynika konieczność (niezbędność) wprowadzenia ograniczenia uzasadniona uniwersalnymi wartościami, których nośnikiem jest zamierzony cel publiczny, racjonal­ność ograniczenia, jego współmierność odniesiona do zakresu ciężaru ponoszonego przez obywatela i legalność wprowadzenia ograniczenia (por. wyrok TK z 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK ZU nr 1/1996). Realizacji zarówno zasady proporcjonalności ograni­czenia, jak i wymagań ładu przestrzennego wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. powinna przyświecać zasada równości wprowadzonego ograniczenia praw wynikająca z art. 32 Konstytucji RP”.

W odniesieniu do ustaleń dotyczących zabytków sądy administracyjne dopuszczają daleko posuniętą ingerencję w prawo własności. W wyroku NSA 24.10.2014 r. , II OSK 906/13 sąd wskazał: „Zawsze w sytuacjach, gdy w procesie planistycznym wchodzą w grę sprzeczne in­teresy, interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości, interes społeczny, gminny konieczne jest wyważenie tych interesów, a wnioski wysnute z wyważania tych intere­sów i motywy, które to doprowadziły do tych wniosków winny znaleźć odzwierciedle­nie w procedurze planistycznej. Dopuszczalna jest sytuacja, gdy plan miejscowy ma za zadanie chronić zabytki przed ich przekształceniem i dalszym ich przekształcaniem, w tym „przeciąć” możliwość przekształcania zabytków innych niż wpisane do rejestru zabytków, zanim na skutek przebudowy zostaną unicestwione.”

Jednak takie ustalenia muszą zawsze znajdować oparcie w rzeczywistych potrzebach ochrony zabytków.

W wyroku NSA z 26.01.2016, II OSK 1287/14 sąd wskazał : „Z tych względów wprowadzeniu konkretnych zakazów zabudowy winno towarzyszyć zachowanie procedury planistycznej i przestrzeganie gwarancji ochrony praw podmio­towych. Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie rów­nowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważne­go wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości grun­towych.”

Oznacza to, że każdorazowo ustalenia dotyczące zabytków, nie wynikające wprost z przepisów odrębnych, muszą być przez organy gminy właściwie uzasadnione. Gmina musi również unikać arbitralnego i nierównego wobec różnych podmiotów wprowadzania takich ustaleń.

Dowiedz się więcej:

Usługa szkoleniowa na potrzeby pracowników urzędów ochrony zabytków w Polsce. Materiały szkoleniowe. Procedura administracyjna i przepisy prawnej ochrony zabytków (poziom zaawansowany), MindLab, Narodowy Instytut Dziedzictwa, Warszawa 2017.

Autor: Anna Fogel