Wpisz czego szukasz

Wybierz kategorie

Strona główna > Baza Wiedzy > Ujęcie dziedzictwa w modelach programowania w świetle nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

Ujęcie dziedzictwa w modelach programowania w świetle nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

22 października 2021
Wpis należy do kategorii:

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1295 i 2020) była kilkukrotnie nowelizowana, ostatnio w roku 2020 (znowelizowane przepisy weszły w życie 13 listopada 2020 r. poprzez ustawę z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 1378). Artykuł 3 wskazuje, że politykę rozwoju prowadzą: Rada Ministrów, samorząd województwa, związki metropolitarne, samorząd powiatowy i gminny oraz ich związki. Zgodnie z zapisem ustawy (art. 4) politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych oraz polityk publicznych. Ważna zmiana związana jest z tym, że na poziomie gminnym po raz pierwszy prawnie podkreślono możliwość sporządzania strategii (co nie oznacza, że dokumenty tego typu nie były przez gminy opracowywane wcześniej).

Z punktu widzenia praktyki opracowywania strategii lokalnych kluczowe znaczenie ma przygotowany na zlecenie Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej Poradnik praktyczny. Strategia rozwoju gminy[1]. Warto zaznaczyć, że Poradnik nie ma statusu wytycznych, są to więc rekomendacje, a nie obligatoryjne (jedyne możliwe) ujęcie strategii. Jednocześnie jednak Poradnik odnosi się bezpośrednio do zapisów ustawy, niektóre z nich precyzując i interpretując. Z pewnością jest zatem punktem odniesienia dla opracowywanych dokumentów, podkreślając funkcje niematerialną i materialną strategii. Niematerialną w znaczeniu procesu planowania strategicznego, programowania rozwoju, wdrażania strategii, dialogu z interesariuszami, oraz materialną, mającą wyraz w samym dokumencie stanowiącym zapis ustaleń (konsensusu) dotyczących prowadzenia polityki rozwoju. Strategia pełni funkcję integrującą dla społeczności lokalnej – jej przygotowywanie staje się dyskursem o priorytetach rozwojowych. Na tej podstawie kierunkowana jest lokalna polityka rozwoju, odnosząca się do precyzyjnego horyzontu czasu i konkretnych uwarunkowań.

Jakie zmiany dla praktycznego podejścia do strategii lokalnych (szczególnie ich opracowania) wynikają ze znowelizowanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju?

Zmiany wynikające z nowelizacji ustawy dotyczą kilku elementów strategii:

  • Diagnoza – w strategii zapisywane są jedynie wnioski z diagnozy i innych analiz. Diagnoza nie jest integralną częścią strategii, ale traktowana jest jako etap przygotowawczy, wstępny – może być wykonywana wcześniej, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do opracowywania strategii (uchwała jest wymagana/obligatoryjna). Sama uchwała rady gminy jest ważnym elementem w procesie budowania strategii, gdyż określa się w niej (w załączniku) harmonogram i tryb prac, w tym konsultacji społecznych.
  • Strategia konsultowana jest z sąsiednimi gminami, ich związkami oraz właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie”.
  • Wprowadzono opiniowanie strategii lokalnej przez zarząd województwa w zakresie zgodności z zasadami regionalnej polityki przestrzennej (docelowo określanej w strategii rozwoju województwa).
  • Dla strategii postuluje się wykonywanie ewaluacji ex ante, która ma określić trafność, przewidywaną skuteczność i efektywność realizacji strategii rozwoju (ważne, by uwzględnić wpływ terytorialnych skutków planowanych działań). Jedynym wskazaniem co do momentu wykonania ewaluacji jest zapis, że ewaluacja ma być wykonana przed formalnym przyjęciem strategii. W ewaluacji warto pokazać, jak była opracowywana strategia, a elementem obligatoryjnym jest weryfikacja zapisów strategii lokalnej w kontekście dokumentów wyższego rzędu. Z praktycznego punktu widzenia istotne jest to, że nie jest wymagany pełny raport ewaluacyjny, szczególnie w sytuacji gdy strategia powstaje w sposób partycypacyjny. Raport (uproszczony) z ewaluacji ex ante może pokazywać procedurę oraz zmiany, jakie zaszły w strategii w procesie opracowywania, konsultacji, weryfikacji itp., natomiast sposób przeprowadzenia ewaluacji może być wewnętrzny lub hybrydowy.
  • Podejście zintegrowane – to najważniejsza zmiana w strategii rozwoju wprowadzona w znowelizowanych przepisach. Strategia oprócz elementów społeczno-gospodarczych ma zawierać także elementy przestrzenne, a model struktury funkcjonalno-przestrzennej jest obligatoryjną częścią strategii. W takim ujęciu strategia rozwoju ma zapewnić koordynację przestrzenną planowanych działań, z uwzględnieniem zagadnień środowiskowych oraz potrzeby kształtowania ładu przestrzennego. Model struktury funkcjonalno-przestrzennej ma unaocznić spójny proces przygotowywania i wdrażania rozwoju (kompleksowego, wieloaspektowego) gminy. Podkreśla się dwie główne funkcje modelu: wizyjny i informacyjno-komunikacyjny. W zakresie wizyjności model przedstawia długookresową, strategiczną wizję rozwoju gminy wynikającą z wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań, zdiagnozowanych potrzeb rozwojowych oraz posiadanego potencjału (co ważne, model uwzględnia zróżnicowanie wewnętrzne gminy). Model wskazuje te obszary, które w toku prac nad strategią rozwoju zostały uznane za istotne dla osiągnięcia celów rozwoju, obszary wymagające ochrony oraz rodzaje występujących powiązań funkcjonalnych. W zakresie aspektów informacyjno-komunikacyjnych prezentowany jest zarysowany układ funkcjonalny z siecią komunikacyjną i infrastrukturalną; planowane strefy aktywności gospodarczej, obszar przeznaczony do rewitalizacji; obszary planowanego doposażenia w infrastrukturę, np. wodno-kanalizacyjną, planowane budynki komunalne, socjalne, centra przesiadkowe. Model powinien brać pod uwagę ustalenia modeli wyższego rzędu (jest to póki co trudność w pełnej implementacji na poziomie lokalnym, gdyż modele wyższego rzędu, tj. wojewódzki i krajowy, są jeszcze tworzone). W praktyce model na poziomie gminy ma być przestrzenną ilustracją wizji rozwoju, wskazywać obszary kluczowe dla rozwoju gminy oraz zasady gospodarowania różnych typów obszarów, a także schematyczne rozmieszczenie inwestycji. Model ma zawierać również rekomendacje i ustalenia co do kształtowania przestrzeni. Docelowo ten element będzie uspójniony z dokumentami z zakresu lokalnej polityki przestrzennej, obecnie nie do końca wiadomo, jakie mają być relacje strategii i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – trwające prace nad reformą systemu planowania przestrzennego przyniosą szczegółowe rozwiązania w tym zakresie – na razie wiadomo, że model nie powinien się odnosić do szczegółowych przestrzennych rozwiązań, gdyż te zarezerwowane są dla dokumentów planistycznych.

W jaki sposób zaprezentowane zmiany dotyczące strategii rozwoju przekładają się na ujęcie dziedzictwa w modelach programowania?

Programowanie to jeden z elementów zarządzania w samorządzie lokalnym – rozumiemy przez nie opracowanie, a następnie skuteczne wdrożenie przyjętych dokumentów typu: strategie, programy, plany. Programowanie jako forma przewidywania przyszłości może mieć charakter bierny i czynny. Ten drugi związany jest z wizjonerską rolą strategii i dotyczy zarówno aspektu społeczno-gospodarczego, jak i przestrzennego. Programowanie można w różny sposób określać (np. przez funkcje) oraz definiować. W poradniku dla gmin Dziedzictwo obok Mnie określono i opisano modele programowania, odnosząc je do kwestii zarządzania dziedzictwem[2]. Wyróżniono na tej podstawie trzy modele programowania:

  • obligatoryjny – koncentrujący się na spełnieniu obowiązku opracowania dokumentów programowania wymaganych przez przepisy prawa: w przypadku zarządzania dziedzictwem jest to program opieki nad zabytkami;
  • smart – inteligentne dostosowanie do uwarunkowań i potrzeb JST: w przypadku zarządzania dziedzictwem jest to najczęściej włączenie problematyki dziedzictwa w dokumenty dotyczące sfer społeczno-gospodarczej, przyrodniczej i przestrzennej;
  • maksimum – opracowywane jest bardzo wiele dokumentów programowania, w których w różny sposób ujmowane jest dziedzictwo; to model trudny do wdrożenia i zarządzania rozwojem.

Model obligatoryjny

Nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju bezpośrednio nie wpłynęła na ten model, opierający się na obligatoryjnie opracowywanym na poziomie lokalnym gminnym programie opieki nad zabytkami. Wytyczne i wskazówki odnośnie do tego, jak go opracować, można znaleźć m.in. w opracowaniu NID[3]. W kontekście nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ważna jest możliwość powiązania gminnego programu opieki nad zabytkami z diagnozą (o czym szerzej w opisie modelu smart), co może się przyczynić do częstszego opracowywania gminnych programów opieki nad zabytkami (jak wskazują badania, jedynie ok. 32% gmin ma opracowany, obowiązujący gminny program opieki nad zabytkami)[4].

Model smart

Model smart zakłada „inteligentne” dostosowanie go do uwarunkowań i potrzeb JST. Bazuje on na założeniu wykorzystania w procesach programowania i rozwoju specyficznych uwarunkowań endogenicznych (w tym dziedzictwa). Model ten możemy nazwać także modelem obligatoryjnym+. Podstawą tego modelu jest gminny program opieki nad zabytkami, w którym powinno zostać rozpoznane i zinwentaryzowane dziedzictwo (materialne i niematerialne) oraz dokonana ocena ważności dziedzictwa dla różnych grup interesariuszy. Model smart przewiduje, że zarządzanie dziedzictwem odbywa się z wykorzystaniem nie tylko gminnego programu opieki nad zabytkami, ale i innych dokumentów, w których dziedzictwo zostaje wpisane w cele społeczno-gospodarcze i przestrzenne[5]. W modelu smart można wyróżnić dwie równorzędne ścieżki (podejścia):

  • ścieżka 1 – problematyka dziedzictwa ujmowana jest w strategii społeczno-gospodarczej – to w tej ścieżce nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadziła zmiany;
  • ścieżka 2 – zakładająca, że w systemie zarządzania rozwojem wyodrębniony jest podsystem „zarządzanie dziedzictwem”, opracowywane są więc strategie zarządzania dziedzictwem (opis tej ścieżki krok po kroku jest dostępny na stronie http://samorzad.nid.pl/sciezki-dzialania/model-smart-krok-po-kroku-wariant-2/). Ta ścieżka nie uległa zmianie na skutek nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Ze względu na popularność opracowywania strategii społeczno-gospodarczych ścieżka 1 jest najczęściej wybierana przez gminy. Co zmieniło się w niej względem zarządzania dziedzictwem w kontekście nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju?

  • Diagnoza nie tylko przestała być integralną częścią strategii (teraz są nią wnioski z diagnozy), ale i zaproponowano podział na obszary tematyczne. W diagnozie, zgodnie z Poradnikiem, zasugerowano 12 obszarów tematycznych, które powinny zostać przeanalizowane. „Kultura i dziedzictwo kulturowe” jest jednym z nich (jest też jednym z pięciu obszarów tematycznych, dla których proponuje się analizę zróżnicowań wewnątrzgminnych).
  • Obszar tematyczny diagnozy „kultura i dziedzictwo kulturowe” dotyczy następujących aspektów: instytucje kultury i ich działalność, poziom uczestnictwa w kulturze, uwarunkowania historyczne, obiekty zabytkowe (w tym ich stan, dostępność, sposób wykorzystania), lokalne dziedzictwo niematerialne, znani twórcy i inne postaci świata kultury związane z gminą. Aspekty odnoszące się do dziedzictwa znajdują się także w innych obszarach tematycznych diagnozy, są to: „środowisko naturalne i infrastruktura (walory krajobrazowe)”, „planowanie i zagospodarowanie przestrzenne” oraz „kapitał społeczny”.
  • Poradnik wskazuje, że diagnoza nie musi być zwartym dokumentem – może to być zbiór analizy, ekspertyz, opracowań tematycznych – w takim podejściu rolę diagnozy w zakresie dziedzicowa kulturowego może odgrywać gminny program opieki nad zabytkami, oczywiście o ile jest to dokument aktualny.
  • Pierwsza część strategii to podsumowanie/wnioski z diagnozy – mogą być one zaprezentowane w formie analizy SWOT oraz drzewa (drzew) problemów. Zgodnie z dotychczasowymi zapisami tej ścieżki dziedzictwu może być poświęcona odrębna analiza SWOT i/lub drzewo problemów bądź dziedzictwo może być jednym z elementów ogólnych analiz. To samo dotyczy celów: albo mogą być poświęcone samemu dziedzictwu, albo też dziedzictwo może przenikać inne elementy celów strategii – w tej części strategii nowelizacja ustawy nie wprowadziła więc zmian.
  • Nowy, obligatoryjny element strategii, czyli model struktury funkcjonalno-przestrzennej, także odnosi się częściowo do dziedzictwa – zakres modelu to m.in. dziedzictwo przyrodnicze i kulturowe, a ustalenia i rekomendacje zawarte w modelu powinny gwarantować ochronę krajobrazu kulturowego. Obręb ustaleń i rekomendacji wynikający z modelu gminy powinien określać m.in. zasady kształtowania i ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz krajobrazu.
  • Dalsze elementy strategii pozostają bez zmian w stosunku do dotychczasowej praktyki i opisu ścieżki 1.

Model maksimum

Jeśli elementem tego modelu jest strategia rozwoju gminy (w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), zastosowanie mają zapisy dla modelu smart dotyczące aspektów dziedzictwa. Ponadto w tym modelu bardzo ważną kwestią jest spójność różnych dokumentów i ewentualne konieczne korekty dokumentów operacyjnych, sektorowych (tematycznych), wynikające np. z opracowania nowej strategii rozwoju.

Podsumowując, należy wskazać, że główne zmiany w modelach zarządzania dziedzictwem wynikające z nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczą modelu smart, a dokładnie ścieżki 1, czyli zarządzania dziedzictwem, opierając się na zintegrowanej strategii rozwoju.

 

 

[1] Poradnik od 1 lutego 2021 r. dostępny jest na stronie internetowej https://www.gov.pl/web/fundusze-regiony/strategia-rozwoju-krok-po-kroku–podrecznik-dla-gmin.

[2] NID, Dziedzictwo obok Mnie – poradnik zarządzania dziedzictwem w gminach, Warszawa 2019, s. 138–139, https://samorzad.nid.pl/publikacje/dziedzictwo-obok-mnie-poradnik-zarzadzania-dziedzictwem-w-gminach/.

[3] NID, Gminny program opieki nad zabytkami. Poradnik metodyczny, „Kurier Konserwatorski” 2009, nr 3, s. 14–36.

[4] GUS, Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami w samorządzie gminnym, 2020.

[5] W praktyce niestety wiele gmin nie opracowuje gminnego programu opieki nad zabytkami, a jeśli dziedzictwo uznawane jest za czynnik rozwoju, to uwzględniane jest w innych dokumentach, np. strategiach rozwoju, dokumentach związanych z turystyką czy kapitałem społecznym. Warto nadmienić, że taki stan rzeczy nie jest pożądany. Gminy powinny bowiem opracować program opieki nad zabytkami (model podstawowy) i „nadbudowywać” go, jeśli zaistnieje taka potrzeba, celami związanymi z dziedzictwem zapisanymi w innych dokumentach programowania.

 

Autor: Paulina Legutko-Kobus

Czy artykuł był pomocny?
Powiązane Baza Wiedzy (0)
Powiązane Ścieżki działania (1)
Powiązane Dobre Praktyki (1)
Powiązane Narzędzia (0)
Powiązane Akty Prawne (0)
Powiązane Rewitalizacja (2)
Powiązane Publikacje (1)

Zobacz także

Wpisz czego szukasz