Ujęcie dziedzictwa w modelach programowania w świetle nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1295 i 2020) była kilkukrotnie nowelizowana, ostatnio w roku 2020 (znowelizowane przepisy weszły w życie 13 listopada 2020 r. poprzez ustawę z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 1378). Artykuł 3 wskazuje, że politykę rozwoju prowadzą: Rada Ministrów, samorząd województwa, związki metropolitarne, samorząd powiatowy i gminny oraz ich związki. Zgodnie z zapisem ustawy (art. 4) politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych oraz polityk publicznych. Ważna zmiana związana jest z tym, że na poziomie gminnym po raz pierwszy prawnie podkreślono możliwość sporządzania strategii (co nie oznacza, że dokumenty tego typu nie były przez gminy opracowywane wcześniej).

Z punktu widzenia praktyki opracowywania strategii lokalnych kluczowe znaczenie ma przygotowany na zlecenie Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej Poradnik praktyczny. Strategia rozwoju gminy[1]. Warto zaznaczyć, że Poradnik nie ma statusu wytycznych, są to więc rekomendacje, a nie obligatoryjne (jedyne możliwe) ujęcie strategii. Jednocześnie jednak Poradnik odnosi się bezpośrednio do zapisów ustawy, niektóre z nich precyzując i interpretując. Z pewnością jest zatem punktem odniesienia dla opracowywanych dokumentów, podkreślając funkcje niematerialną i materialną strategii. Niematerialną w znaczeniu procesu planowania strategicznego, programowania rozwoju, wdrażania strategii, dialogu z interesariuszami, oraz materialną, mającą wyraz w samym dokumencie stanowiącym zapis ustaleń (konsensusu) dotyczących prowadzenia polityki rozwoju. Strategia pełni funkcję integrującą dla społeczności lokalnej – jej przygotowywanie staje się dyskursem o priorytetach rozwojowych. Na tej podstawie kierunkowana jest lokalna polityka rozwoju, odnosząca się do precyzyjnego horyzontu czasu i konkretnych uwarunkowań.

Jakie zmiany dla praktycznego podejścia do strategii lokalnych (szczególnie ich opracowania) wynikają ze znowelizowanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju?

Zmiany wynikające z nowelizacji ustawy dotyczą kilku elementów strategii:

• Diagnoza – w strategii zapisywane są jedynie wnioski z diagnozy i innych analiz. Diagnoza nie jest integralną częścią strategii, ale traktowana jest jako etap przygotowawczy, wstępny – może być wykonywana wcześniej, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do opracowywania strategii (uchwała jest wymagana/obligatoryjna). Sama uchwała rady gminy jest ważnym elementem w procesie budowania strategii, gdyż określa się w niej (w załączniku) harmonogram i tryb prac, w tym konsultacji społecznych.
• Strategia konsultowana jest z sąsiednimi gminami, ich związkami oraz właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie”.
• Wprowadzono opiniowanie strategii lokalnej przez zarząd województwa w zakresie zgodności z zasadami regionalnej polityki przestrzennej (docelowo określanej w strategii rozwoju województwa).
• Dla strategii postuluje się wykonywanie ewaluacji ex ante, która ma określić trafność, przewidywaną skuteczność i efektywność realizacji strategii rozwoju (ważne, by uwzględnić wpływ terytorialnych skutków planowanych działań). Jedynym wskazaniem co do momentu wykonania ewaluacji jest zapis, że ewaluacja ma być wykonana przed formalnym przyjęciem strategii. W ewaluacji warto pokazać, jak była opracowywana strategia, a elementem obligatoryjnym jest weryfikacja zapisów strategii lokalnej w kontekście dokumentów wyższego rzędu. Z praktycznego punktu widzenia istotne jest to, że nie jest wymagany pełny raport ewaluacyjny, szczególnie w sytuacji gdy strategia powstaje w sposób partycypacyjny. Raport (uproszczony) z ewaluacji ex ante może pokazywać procedurę oraz zmiany, jakie zaszły w strategii w procesie opracowywania, konsultacji, weryfikacji itp., natomiast sposób przeprowadzenia ewaluacji może być wewnętrzny lub hybrydowy.
• Podejście zintegrowane – to najważniejsza zmiana w strategii rozwoju wprowadzona w znowelizowanych przepisach. Strategia oprócz elementów społeczno-gospodarczych ma zawierać także elementy przestrzenne, a model struktury funkcjonalno-przestrzennej jest obligatoryjną częścią strategii. W takim ujęciu strategia rozwoju ma zapewnić koordynację przestrzenną planowanych działań, z uwzględnieniem zagadnień środowiskowych oraz potrzeby kształtowania ładu przestrzennego. Model struktury funkcjonalno-przestrzennej ma unaocznić spójny proces przygotowywania i wdrażania rozwoju (kompleksowego, wieloaspektowego) gminy. Podkreśla się dwie główne funkcje modelu: wizyjny i informacyjno-komunikacyjny. W zakresie wizyjności model przedstawia długookresową, strategiczną wizję rozwoju gminy wynikającą z wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań, zdiagnozowanych potrzeb rozwojowych oraz posiadanego potencjału (co ważne, model uwzględnia zróżnicowanie wewnętrzne gminy). Model wskazuje te obszary, które w toku prac nad strategią rozwoju zostały uznane za istotne dla osiągnięcia celów rozwoju, obszary wymagające ochrony oraz rodzaje występujących powiązań funkcjonalnych. W zakresie aspektów informacyjno-komunikacyjnych prezentowany jest zarysowany układ funkcjonalny z siecią komunikacyjną i infrastrukturalną; planowane strefy aktywności gospodarczej, obszar przeznaczony do rewitalizacji; obszary planowanego doposażenia w infrastrukturę, np. wodno-kanalizacyjną, planowane budynki komunalne, socjalne, centra przesiadkowe. Model powinien brać pod uwagę ustalenia modeli wyższego rzędu (jest to póki co trudność w pełnej implementacji na poziomie lokalnym, gdyż modele wyższego rzędu, tj. wojewódzki i krajowy, są jeszcze tworzone). W praktyce model na poziomie gminy ma być przestrzenną ilustracją wizji rozwoju, wskazywać obszary kluczowe dla rozwoju gminy oraz zasady gospodarowania różnych typów obszarów, a także schematyczne rozmieszczenie inwestycji. Model ma zawierać również rekomendacje i ustalenia co do kształtowania przestrzeni. Docelowo ten element będzie uspójniony z dokumentami z zakresu lokalnej polityki przestrzennej, obecnie nie do końca wiadomo, jakie mają być relacje strategii i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – trwające prace nad reformą systemu planowania przestrzennego przyniosą szczegółowe rozwiązania w tym zakresie – na razie wiadomo, że model nie powinien się odnosić do szczegółowych przestrzennych rozwiązań, gdyż te zarezerwowane są dla dokumentów planistycznych.

W jaki sposób zaprezentowane zmiany dotyczące strategii rozwoju przekładają się na ujęcie dziedzictwa w modelach programowania?

Programowanie to jeden z elementów zarządzania w samorządzie lokalnym – rozumiemy przez nie opracowanie, a następnie skuteczne wdrożenie przyjętych dokumentów typu: strategie, programy, plany. Programowanie jako forma przewidywania przyszłości może mieć charakter bierny i czynny. Ten drugi związany jest z wizjonerską rolą strategii i dotyczy zarówno aspektu społeczno-gospodarczego, jak i przestrzennego. Programowanie można w różny sposób określać (np. przez funkcje) oraz definiować. W poradniku dla gmin Dziedzictwo obok Mnie określono i opisano modele programowania, odnosząc je do kwestii zarządzania dziedzictwem[2]. Wyróżniono na tej podstawie trzy modele programowania:

• obligatoryjny – koncentrujący się na spełnieniu obowiązku opracowania dokumentów programowania wymaganych przez przepisy prawa: w przypadku zarządzania dziedzictwem jest to program opieki nad zabytkami;
• smart – inteligentne dostosowanie do uwarunkowań i potrzeb JST: w przypadku zarządzania dziedzictwem jest to najczęściej włączenie problematyki dziedzictwa w dokumenty dotyczące sfer społeczno-gospodarczej, przyrodniczej i przestrzennej;
• maksimum – opracowywane jest bardzo wiele dokumentów programowania, w których w różny sposób ujmowane jest dziedzictwo; to model trudny do wdrożenia i zarządzania rozwojem.

Model obligatoryjny

Nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju bezpośrednio nie wpłynęła na ten model, opierający się na obligatoryjnie opracowywanym na poziomie lokalnym gminnym programie opieki nad zabytkami. Wytyczne i wskazówki odnośnie do tego, jak go opracować, można znaleźć m.in. w opracowaniu NID[3]. W kontekście nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ważna jest możliwość powiązania gminnego programu opieki nad zabytkami z diagnozą (o czym szerzej w opisie modelu smart), co może się przyczynić do częstszego opracowywania gminnych programów opieki nad zabytkami (jak wskazują badania, jedynie ok. 32% gmin ma opracowany, obowiązujący gminny program opieki nad zabytkami)[4].

Model smart

Model smart zakłada „inteligentne” dostosowanie go do uwarunkowań i potrzeb JST. Bazuje on na założeniu wykorzystania w procesach programowania i rozwoju specyficznych uwarunkowań endogenicznych (w tym dziedzictwa). Model ten możemy nazwać także modelem obligatoryjnym+. Podstawą tego modelu jest gminny program opieki nad zabytkami, w którym powinno zostać rozpoznane i zinwentaryzowane dziedzictwo (materialne i niematerialne) oraz dokonana ocena ważności dziedzictwa dla różnych grup interesariuszy. Model smart przewiduje, że zarządzanie dziedzictwem odbywa się z wykorzystaniem nie tylko gminnego programu opieki nad zabytkami, ale i innych dokumentów, w których dziedzictwo zostaje wpisane w cele społeczno-gospodarcze i przestrzenne[5]. W modelu smart można wyróżnić dwie równorzędne ścieżki (podejścia):

• ścieżka 1 – problematyka dziedzictwa ujmowana jest w strategii społeczno-gospodarczej – to w tej ścieżce nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadziła zmiany;
• ścieżka 2 – zakładająca, że w systemie zarządzania rozwojem wyodrębniony jest podsystem „zarządzanie dziedzictwem”, opracowywane są więc strategie zarządzania dziedzictwem (opis tej ścieżki krok po kroku jest dostępny na stronie http://samorzad.nid.pl/sciezki-dzialania/model-smart-krok-po-kroku-wariant-2/). Ta ścieżka nie uległa zmianie na skutek nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Ze względu na popularność opracowywania strategii społeczno-gospodarczych ścieżka 1 jest najczęściej wybierana przez gminy. Co zmieniło się w niej względem zarządzania dziedzictwem w kontekście nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju?

• Diagnoza nie tylko przestała być integralną częścią strategii (teraz są nią wnioski z diagnozy), ale i zaproponowano podział na obszary tematyczne. W diagnozie, zgodnie z Poradnikiem, zasugerowano 12 obszarów tematycznych, które powinny zostać przeanalizowane. „Kultura i dziedzictwo kulturowe” jest jednym z nich (jest też jednym z pięciu obszarów tematycznych, dla których proponuje się analizę zróżnicowań wewnątrzgminnych).
• Obszar tematyczny diagnozy „kultura i dziedzictwo kulturowe” dotyczy następujących aspektów: instytucje kultury i ich działalność, poziom uczestnictwa w kulturze, uwarunkowania historyczne, obiekty zabytkowe (w tym ich stan, dostępność, sposób wykorzystania), lokalne dziedzictwo niematerialne, znani twórcy i inne postaci świata kultury związane z gminą. Aspekty odnoszące się do dziedzictwa znajdują się także w innych obszarach tematycznych diagnozy, są to: „środowisko naturalne i infrastruktura (walory krajobrazowe)”, „planowanie i zagospodarowanie przestrzenne” oraz „kapitał społeczny”.
• Poradnik wskazuje, że diagnoza nie musi być zwartym dokumentem – może to być zbiór analizy, ekspertyz, opracowań tematycznych – w takim podejściu rolę diagnozy w zakresie dziedzicowa kulturowego może odgrywać gminny program opieki nad zabytkami, oczywiście o ile jest to dokument aktualny.
• Pierwsza część strategii to podsumowanie/wnioski z diagnozy – mogą być one zaprezentowane w formie analizy SWOT oraz drzewa (drzew) problemów. Zgodnie z dotychczasowymi zapisami tej ścieżki dziedzictwu może być poświęcona odrębna analiza SWOT i/lub drzewo problemów bądź dziedzictwo może być jednym z elementów ogólnych analiz. To samo dotyczy celów: albo mogą być poświęcone samemu dziedzictwu, albo też dziedzictwo może przenikać inne elementy celów strategii – w tej części strategii nowelizacja ustawy nie wprowadziła więc zmian.
• Nowy, obligatoryjny element strategii, czyli model struktury funkcjonalno-przestrzennej, także odnosi się częściowo do dziedzictwa – zakres modelu to m.in. dziedzictwo przyrodnicze i kulturowe, a ustalenia i rekomendacje zawarte w modelu powinny gwarantować ochronę krajobrazu kulturowego. Obręb ustaleń i rekomendacji wynikający z modelu gminy powinien określać m.in. zasady kształtowania i ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz krajobrazu.
• Dalsze elementy strategii pozostają bez zmian w stosunku do dotychczasowej praktyki i opisu ścieżki 1.

Model maksimum

Jeśli elementem tego modelu jest strategia rozwoju gminy (w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), zastosowanie mają zapisy dla modelu smart dotyczące aspektów dziedzictwa. Ponadto w tym modelu bardzo ważną kwestią jest spójność różnych dokumentów i ewentualne konieczne korekty dokumentów operacyjnych, sektorowych (tematycznych), wynikające np. z opracowania nowej strategii rozwoju.

Podsumowując, należy wskazać, że główne zmiany w modelach zarządzania dziedzictwem wynikające z nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczą modelu smart, a dokładnie ścieżki 1, czyli zarządzania dziedzictwem, opierając się na zintegrowanej strategii rozwoju.

[1] Poradnik od 1 lutego 2021 r. dostępny jest na stronie internetowej https://www.gov.pl/web/fundusze-regiony/strategia-rozwoju-krok-po-kroku–podrecznik-dla-gmin.

[2] NID, Dziedzictwo obok Mnie – poradnik zarządzania dziedzictwem w gminach, Warszawa 2019, s. 138–139, https://samorzad.nid.pl/publikacje/dziedzictwo-obok-mnie-poradnik-zarzadzania-dziedzictwem-w-gminach/.

[3] NID, Gminny program opieki nad zabytkami. Poradnik metodyczny, „Kurier Konserwatorski” 2009, nr 3, s. 14–36.

[4] GUS, Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami w samorządzie gminnym, 2020.

[5] W praktyce niestety wiele gmin nie opracowuje gminnego programu opieki nad zabytkami, a jeśli dziedzictwo uznawane jest za czynnik rozwoju, to uwzględniane jest w innych dokumentach, np. strategiach rozwoju, dokumentach związanych z turystyką czy kapitałem społecznym. Warto nadmienić, że taki stan rzeczy nie jest pożądany. Gminy powinny bowiem opracować program opieki nad zabytkami (model podstawowy) i „nadbudowywać” go, jeśli zaistnieje taka potrzeba, celami związanymi z dziedzictwem zapisanymi w innych dokumentach programowania.

Autor: Paulina Legutko-Kobus