Stwierdzenie nieważności decyzji organów ochrony zabytków. Uwagi ogólne

Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, które ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo stwierdzenie nieważności decyzji może również nastąpić w przypadku rażącego naruszenia prawa procesowego. W świetle przyjętej w prawie administracyjnym teorii gradacji wad stwierdzenie nieważności służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego tych decyzji, które obarczone są najcięższymi wadami.

Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek z mocą wsteczną (tzw. skutek ex tunc), ale konieczne jest przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, aby wyeliminować ją z obrotu prawnego. Wadliwa decyzja nie jest więc nieważna z mocy prawa. W związku z funkcjonującą zasadą domniemania prawidłowości wydanych decyzji będzie ona tak długo obowiązywać, aż jej nieważność nie zostanie stwierdzona w toku postępowania.

Stwierdzenie nieważności wywołuje jednak skutek od chwili wydania decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji. Jednocześnie znosi wszelkie skutki prawne, jakie wywołała wadliwa decyzja od chwili jej ogłoszenia albo doręczenia. Natomiast sprawa, która była rozpoznawana w toku postępowania, powraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem. Dlatego też z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji skutki faktyczne, które dotąd były uznawane za skutki prawne, przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej materialnoprawnej oceny tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji[1]. Umożliwia to w szczególności weryfikację decyzji zależnych, czyli wydanych na podstawie unieważnionej decyzji.

W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. I OPS 2/12) rozstrzygnięto, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Mając to na względzie, przykładowo w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, istnieje możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń lub innych decyzji konserwatorskich wydanych na podstawie tej unieważnionej decyzji.

Jeżeli natomiast wadliwa decyzja wywołała takie skutki, które spowodowały szkodę, od chwili kiedy decyzja o stwierdzeniu jej nieważności stała się ostateczna, możliwe jest dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417¹ § 2 kodeksu cywilnego.

Warunki wstępne wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organów ochrony zabytków

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych wydawanych w I instancji przez wojewódzkich konserwatorów zabytków (dalej jako: WKZ) prowadzone jest przez ministra kultury, dziedzictwa narodowego i sportu (dalej jako: MKiDN). Stwierdzenie nieważności następuje w przypadku ustalenia, że weryfikowana decyzja dotknięta jest jedną z wad zawartych w katalogu przesłanek pozytywnych, a jednocześnie nie występuje żadna z przesłanek negatywnych.

Przesłanką pozytywną stwierdzenia nieważności jest wystąpienie jednej z wad nieważności decyzji wskazanych w art. 156 §1 K.P.A.

Z kolei wystąpienie jednej z następujących przesłanek negatywnych skutkuje wydaniem decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji:

1. upływ terminu do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji, który wynosi 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji;

(Stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na upływ ww. terminu nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy decyzja:

— została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości — art. 156 § 1 pkt 1 K.P.A.;

— została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną — art. 156 § 1 pkt 3 K.P.A.;

— została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie — art. 156 § 1 pkt 4 K.P.A.;

— zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa — art. 156 § 1 pkt 7 K.P.A.

A contrario, w przypadku pozostałych wad nieważności, tj.:

— wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa — art. 156 § 1 pkt 2 K.P.A.;

— wydania decyzji trwale niewykonalnej — art. 156 § 1 pkt 5 K.P.A.;

— wydania decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą — art. 156 § 1 pkt 6 K.P.A.,

stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest w każdym czasie. Należy mieć jednak na uwadze, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. [sygn. P 46/13, Dz.U. z 2015 r. poz. 702] Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 K.P.A. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Niemniej jednak do czasu stosownej zmiany treści ww. przepisu przez ustawodawcę nie jest możliwe ustalenie terminu, który winien znaleźć zastosowanie do przypadku z art. 156 § 1 pkt 2 K.P.A., tj. terminu, do którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jego ustalenie będzie następstwem decyzji aksjologicznej zastrzeżonej wyłącznie dla ustawodawcy. Sam fakt wydania przez TK wyroku P 46/13 nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 KPA z powodu znacznego upływu czasu — tak wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1587/19).

2. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (nie faktyczne).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z nieodwracalnym skutkiem prawnym wydania decyzji mamy do czynienia, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych będących tylko jej pośrednim efektem (tak m.in. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2546/19).

Jednocześnie przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (tak wyrok NSA z dnia 12 maja 2020 r., sygn. I OSK 1005/19). Zgodnie z tym przyjmuje się, że skutek faktyczny, w postaci np. wzniesienia obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę, nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.P.A. Nieodwracalności skutków prawnych nie można bowiem utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest także to, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego.

Odmiennie niż w przypadku wznowienia postępowania nie jest wymagane, aby decyzja, której nieważność ma zostać stwierdzona, była decyzją ostateczną. Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej.

Co istotne, ocena istnienia wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.P.A. następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji podlegającej weryfikacji, a nie na podstawie przepisów prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności. Za miarodajny stan faktyczny uznaje się również ten z dnia wydania kwestionowanej decyzji, a organ nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego.

Zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji              

Zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć jedynie części decyzji dotkniętej wadliwością. Nie ma bowiem podstaw do wzruszania całej decyzji, jeżeli w części jest ona prawidłowa.

Potrzeba częściowego stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków miała miejsce w odniesieniu do wielu decyzji wydanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w Gdańsku na przełomie lat 70. i 80. XX wieku, wpisujących do rejestru zabytków zespoły urbanistyczne i ruralistyczne miast oraz wsi położonych na terenie ówczesnego woj. gdańskiego. W treści tych decyzji ustanowiono rygory konserwatorskie, określające specyficzne ograniczenia w zakresie dopuszczalności i zasad kształtowania nowej zabudowy na terenie poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej. Na wprowadzenie tego rodzaju ustaleń w decyzji wpisującej nieruchome dobro kultury do rejestru zabytków w ówczesnym stanie prawnym nie było podstawy prawnej, przez co MKDNiS decyzjami wydawanymi w latach 2007–2011 orzekał o częściowym stwierdzeniu nieważności ww. decyzji o wpisie do rejestru zabytków w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich w wyznaczonych strefach ochrony[2].

Procedura stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych i nie może służyć zmianie decyzji prawidłowych. Należy także pamiętać, że nadzwyczajny tryb, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, nie może […] być wykorzystywany do odwrócenia skutków nieskorzystania przez stronę z drogi odwoławczej od wydanej przez organ I instancji decyzji. Nie może on również służyć za surogat postępowania odwoławczego i prowadzić do analizowania prawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zwykłego przez organ nadzoru w niewłaściwym trybie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. I SA/Wa 605/09).

Właściwość organu

Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia niż organ, który wydał wadliwą decyzję. W przypadku natomiast, gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, sprawa będzie rozpatrywana przez ten organ.

Etapy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

Etap 1. Wszczęcie postępowania: z urzędu albo na wniosek. Następnie organ bada, czy spełnione zostały wstępne warunki dopuszczalności procedury o stwierdzenie nieważności. W razie niemożliwości wszczęcia postępowania organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Etap 2. Organ prowadzi postępowanie, które kończy wydaniem:

1. decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji (w całości lub części), jeżeli organ ustali, że zaistniała jedna z wad nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 K.P.A.;
2. decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, jeżeli organ ustali, że nie zaistniała żadna z wad nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 K.P.A.;
3. decyzji stwierdzającej, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wraz ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja taka może być wydana w przypadku, gdy organ ustali, że zaistniała wada nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 lub 7, i jednocześnie, że upłynął 10-letni okres, w trakcie którego należało wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, albo że wadliwa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W wyniku wydania tej decyzji wadliwa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i nadal wywołuje skutki, jednak strona, która w wyniku jej wydania odniosła szkodę, może dochodzić na drodze cywilnej odszkodowania.

Wznowienie postępowania a stwierdzenie nieważności decyzji

Co do zasady nie ma przeszkód, aby wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku kolizji dwóch procedur (o stwierdzenie nieważności i o wznowienie postępowania) w orzecznictwie i doktrynie istnieje rozbieżność zdań, należałoby jednak przyjąć, że pierwszeństwo przysługuje procedurze stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ skutki prawne tego postępowania będą dalej idące niż wznowienia postępowania.

Z kolei gdy w trakcie trwającej procedury o wznowienie postępowania wszczęta została procedura dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe powinien wydać postanowienie o zawieszeniu tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii nieważności decyzji, która w tym wypadku stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.P.A.

[1] M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006, s. 243.

[2] J. Brudnicki, Stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, „Ochrona Zabytków” 2016, nr 2, s. 76–77.

Dowiedz się więcej:

Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2019.

Brudnicki J., Stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, „Ochrona Zabytków” 2016, nr 2.

Federczyk W., Klimaszewski M., Majchrzak B., Postępowanie administracyjne, Warszawa 2018.

Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017.

Wierzbowski M., Szubiakowski M., Wiktorowska A., Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017.

Autor: Katarzyna Zalasińska, Jacek Brudnicki (stan prawny na 31.07.2021 r.)