Skreślenie z rejestru zabytków

Procedura skreślenia z rejestru zabytków stanowi odwrotność postępowania o wpis do rejestru zabytków, służąc usunięciu z rejestru tych obiektów, które z różnych względów nie kwalifikują się do dalszej ochrony konserwatorskiej. Postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków przesądza o „być albo nie być” danego obiektu zabytkowego, albowiem w świetle art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzja o skreśleniu z rejestru zabytków daje podstawę do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do tej pory do rejestru zabytków. 

Postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Organem prowadzącym postępowanie i wydającym decyzję w sprawie skreślenia zabytku z rejestru jest – zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: u.o.z.o.z.) – minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W praktyce za prowadzenie postępowania odpowiada Departament Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej jako: MKDNiS), przy czym samą decyzję, zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 89 pkt 1 u.o.z.o.z., w imieniu ministra wydaje generalny konserwator zabytków.

Na gruncie u.o.z.o.z. skreślenie z rejestru zabytków następuje w wyniku wystąpienia jednej z następujących przesłanek:

• zniszczenie zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej;
• niepotwierdzenie wartości będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru w nowych ustaleniach naukowych;
• wpis zabytku do inwentarza muzeum;
• wpis zabytku na Listę Skarbów Dziedzictwa;
• wejście zabytku w skład narodowego zasobu bibliotecznego.

W praktyce najistotniejsza jest pierwsza z ww. przesłanek, czyli zniszczenie zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych. Aby stwierdzić, że zachodzi ww. przesłanka, oba elementy muszą wystąpić łącznie, tj. zniszczenie przedmiotu i utrata przez ten przedmiot wartości wymienionych. Dlatego też sam fakt zniszczenia przedmiotu, który jest wpisany do rejestru zabytków, nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Takie powiązanie dwóch elementów, od których łącznego zaistnienia uzależniona jest możliwość skreślenia zabytku z rejestru, znajduje odzwierciedlenie w procesie dokonywania oceny. Najpierw analizie podlega stan zachowania obiektu pod względem technicznym, z uwzględnieniem stopnia i charakteru jego zniszczenia. Następnie ustalenia dotyczące stanu technicznego zabytku rozpatruje się przez pryzmat wpływu zniszczenia na posiadane wartości zabytkowe obiektu. Zestawiając stwierdzony stopień zniszczenia zabytku z posiadanymi przezeń wartościami, należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy zniszczenie substancji zabytku jest tak daleko posunięte, że prowadzi do pozbawienia go wcześniej posiadanych wartości: historycznej, artystycznej lub naukowej. Odpowiedź twierdząca winna skutkować skreśleniem zabytku z rejestru, przecząca zaś wydaniem decyzji odmownej – w tym zakresie decyzja ta, podobnie jak decyzja o wpisie do rejestru zabytków, ma charakter decyzji związanej.

Treść art. 13 ust. 1 u.o.z.o.z. nie wskazuje przy tym, że warunkiem niezbędnym do skreślenia z rejestru jest całkowite zniszczenie zabytku (tj. doprowadzenie do tzw. stanu zerowego), jednakże w praktyce możliwość skreślenia z rejestru zabytków jest bardzo ograniczona ze względu na funkcjonującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych.

Przesłanka utraty wartości zabytkowej w judykaturze interpretowana jest w sposób ścisły. Wskazuje się, że ustalenie tego, czy nastąpiła utrata wartości zabytkowych, uniezależnione jest od stanu technicznego obiektu. W związku z tym zły stan techniczny zabytku nie stanowi okoliczności decydującej o konieczności skreślenia go z rejestru.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r. (sygn. II OSK 632/18): zły stan techniczny obiektu, który stanowić może uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy ustawy – Prawo budowlane, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki do wykreślenia zabytku (części zabytku) z rejestru zabytków. Stopień zniszczenia zabytku ma znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków wyłącznie w kontekście jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Stopień zniszczenia zabytku nie ma natomiast znaczenia w kontekście ekonomicznym, gdyż przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) nie wiąże wykreślenia zabytku z rejestru z możliwością jego naprawy, usunięcia powstałych zniszczeń i opłacalnością tych prac. Z tych względów bez znaczenia w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru jest okoliczność, czy zabytek wymaga wykonania prac remontowych lub robót rekonstrukcyjnych. Dopóki stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. To zaś oznacza, że skreślenie z rejestru zbytków powinno mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach.

Jeszcze bardziej rygorystyczne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. (sygn. VIII SA/Wa 73/19) wprost wskazując, że aby utrata dotychczasowej wartości przez zabytek mogła skutkować jego skreśleniem z rejestru, musi być całkowita. W ocenie sądu ocena ta nie może podlegać stopniowaniu prowadzącemu m.in. do uznania, że zabytek powinien podlegać skreśleniu, albowiem utracił większą część swojego znaczenia i aktualnie wartość ta ma charakter szczątkowy. Tym samym w świetle ustaleń odnoszących się do stanu obiektu zabytkowego podstawą skreślenia zabytku z rejestru może być wyłącznie ustalenie pozwalające stwierdzić, że określone zdarzenie lub proces doprowadziły do tego, iż można mówić o całkowitym, stałym, a przez to definitywnym pozbawieniu określonego zabytku nieruchomego, w tym dzieła architektury i budownictwa, jakiejkolwiek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej uzasadniającej przekonanie, że jego ochrona leży w interesie społecznym. Przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) uwzględnić jednocześnie trzeba, że w myśl art. 6 ust. 1 ochronie i opiece podlega zabytek bez względu na stan jego zachowania. Znaczenie normatywne powyższego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że stan zniszczenia zabytku nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla utrzymywania jego ochrony, jeżeli poziom degradacji technicznej zabytku nie doprowadził do zaistnienia wyżej zauważonego skutku, tj. całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej.

W konsekwencji skreślenia z rejestru zabytków w praktyce dokonywane są w ostateczności, a duża część wniosków jest rozpatrywana odmownie. Oprócz skreśleń obiektów ze względu na ich zły stan techniczny wynikający z wieloletnich zaniedbań powodem pozbawienia zabytku ochrony nierzadko jest utrata wartości zabytkowych wskutek przekształceń obiektów, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, a w skrajnych przypadkach również będących efektem działań realizowanych za pozwoleniem konserwatorskim. Problem ten został dostrzeżony przez ustawodawcę i skutkował wprowadzeniem do przepisów u.o.z.o.z. nowego art. 47a, dającego MKDNiS, po zasięgnięciu opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej, możliwość uchylenia lub zmiany pozwolenia konserwatorskiego, jeżeli realizacja działań określonych w tym pozwoleniu spowodowałaby uszczerbek dla wartości zabytku, uszkodzenie lub zniszczenie zabytku albo niewłaściwe korzystanie z zabytku.

Drugą z merytorycznych przesłanek skreślenia zabytku z rejestru jest niepotwierdzenie wartości będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru w nowych ustaleniach naukowych (art. 13 ust. 1 in fine u.o.z.o.z.). Dotyczy to sytuacji, gdy zabytek został wpisany do rejestru na podstawie błędnego rozpoznania, w efekcie czego zabytkowi przyznano wartości, których w rzeczywistości nie posiada. Ocenie podlega zatem to, czy wartość, jaką przypisano obiektowi, istniała w chwili wpisu do rejestru, a nie to, czy wartość ta z jakichkolwiek przyczyn została utracona w późniejszym czasie.

W odróżnieniu od przesłanki utraty wartości zabytkowych przedmiotowa przesłanka sporadycznie stanowi podstawę dokonania skreślenia zabytku z rejestru, czego konsekwencją jest również to, że nie podlegała ona wykładni w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym.

Trzy pozostałe przesłanki skreślenia z rejestru zabytków mają charakter formalny. Wszystkie z nich łączy to, że skreślenie z rejestru zabytków następuje w wyniku objęcia zabytku innym reżimem ochrony w ramach przepisów u.o.z.o.z. (wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa) bądź w ramach przepisów odrębnych, odpowiednio ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (wpis do inwentarza muzeum) i ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (wejście w skład narodowego zasobu bibliotecznego). Tym samym w odniesieniu do ww. rodzajów obiektów ustawodawca wyklucza zjawisko podwójnej reglamentacji, czyli równoczesnego objęcia tego samego zabytku różnymi reżimami ochrony, dając przy tym pierwszeństwo innym aniżeli wpis do rejestru zabytków formom ochrony.

Skreślenie zabytku z rejestru odnotowuje się w księdze rejestru. Wojewódzki konserwator zabytków na podstawie decyzji ostatecznej wnioskuje o wykreślenie informacji o wpisie do rejestru zabytków z księgi wieczystej i z katastru nieruchomości, a także zwraca się z wnioskiem o ogłoszenie tej informacji w dzienniku urzędowym województwa.

Należy jeszcze wspomnieć, że w art. 13 ust. 2 u.o.z.o.z. przewidziano możliwość skreślenia z rejestru części zabytku. Skreślenie z rejestru części zabytku stosuje się, gdy sam wniosek o skreślenie z rejestru zabytków dotyczy jedynie określonej części wpisu albo gdy pomimo żądania skreślenia zabytku w całości przesłanki do skreślenia z rejestru zachodzą jedynie wobec niektórych jego składników. Z kolei w art. 13 ust. 3 u.o.z.o.z. wskazano, że w przypadku skreślenia zabytku z rejestru wraz z nim skreśleniu z rejestru podlega jego otoczenie.

Niezależnie od postępowania w sprawie skreślenia zabytku z rejestru pozbawienie ochrony konserwatorskiej zabytku może również nastąpić na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, o ile zachodzić będą przesłanki określone w art. 156 i n. K.P.A.

Źródła

Brudnicki J., Skreślenie z rejestru zabytków – teoria i praktyka w Polsce ostatnich lat, „Kurier Konserwatorski” 2016, nr 13.

Źródła prawne

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661).

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568).

Autor: Jacek Brudnicki