Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organów ochrony zabytków

Stwierdzenie nieważności jest jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Warto się zatem zapoznać z przesłankami, które powodują nieważność tej decyzji. 

Decyzja podlega stwierdzeniu nieważności, jeżeli jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.P.A. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność gdy:

I. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości

Przedmiotowa wada występuje wówczas, gdy decyzja została wydana przez organ, który nie był właściwy miejscowo do rozpoznania sprawy, albo gdy naruszona została właściwość rzeczowa (instancyjna). Naruszenie właściwości powoduje nieważność decyzji bez względu na wpływ naruszenia na treść merytoryczną decyzji.

Zakres właściwości miejscowej w zakresie pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej jako: WKZ) określają przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 81). W § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia określono właściwość miejscową dotyczącą pozwoleń wydawanych przez WKZ – wniosek o wydanie pozwolenia składa się do wojewódzkiego konserwatora zabytków właściwego odpowiednio dla miejsca położenia albo przechowywania zabytku, poszukiwania zabytków albo prowadzenia badań archeologicznych. Z kolei w § 2 ust. 3 tego aktu prawnego wskazano, że wniosek o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków albo prowadzenie badań archeologicznych na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2135), składa się do dyrektora urzędu morskiego właściwego dla miejsca poszukiwania zabytków albo prowadzenia badań archeologicznych.

Właściwość rzeczowa organów ochrony zabytków została określona w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: u.o.z.o.z.). Warto jednak wskazać, że właściwość ustawowa może być modyfikowana poprzez zawarcie porozumienia administracyjnego w trybie art. 96 ust. 2 i 3 u.o.z.o.z. Zgodnie z tymi przepisami wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości (w tym wydawanie decyzji administracyjnych) gminom, powiatom, związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitalnym położonym na terenie województwa. Wojewoda, na wniosek WKZ, może również powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości (w tym wydawanie decyzji administracyjnych) kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami (np. muzeom). Ustawodawca dopuścił możliwość przekazania w tej formie wszystkich spraw z zakresu właściwości rzeczowej wojewódzkich konserwatorów zabytków, z wyłączeniem spraw dotyczących prowadzenia rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. Określenie, czy nie zostały naruszone przepisy o właściwości, wymaga więc każdorazowego zbadania konkretnego porozumienia administracyjnego i weryfikacji zakresu powierzonych do prowadzenia spraw z zakresu właściwości WKZ.

II. Decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa

Decyzja jest obarczona wadą nieważności, gdy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Z pierwszą z ww. wad mamy do czynienia, gdy decyzja nie została oparta na przepisie prawa materialnego. Może mieć to miejsce np. wtedy, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów, które nie mają mocy powszechnie obowiązującej, albo gdy została wydana na podstawie przepisów, które z mocy prawa tworzą prawa i obowiązki, nie wymagają więc konkretyzacji w decyzji administracyjnej.

Należy przy tym rozróżnić sytuację wydania decyzji bez podstawy prawnej od niepowołania lub nieprawidłowego powołania podstawy prawnej w treści decyzji. Zjawiska te nie powinny być ze sobą utożsamiane, albowiem niewskazanie bądź niewłaściwe powołanie podstawy prawnej nie powoduje wydania decyzji bez podstawy prawnej, o ile formalnie istnieje podstawa prawna do wydania danej decyzji[1]. Przykładowo więc niewskazanie lub niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej wpisu w decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie będzie miało wpływu na ważność decyzji, skoro do jej wydania obiektywnie istnieje formalna i materialna podstawa prawna.

W drugim przypadku decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy w istocie oparta została na przepisie prawa materialnego, ale rozstrzygnięcie organu rażąco narusza stan prawny i obiektywnie da się to naruszenie stwierdzić. Dotyczy to zatem takich sytuacji, gdy organ zastosował przepis prawa materialnego w taki sposób, że rozstrzygnięcie jest całkowicie sprzeczne z celem i treścią tego przepisu. Zbigniew Cieślak wyjaśnia, że chodzi w istocie o koniunkcję dwóch przesłanek: naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem[2] . Katarzyna Zalasińska zaś na tle stosowania u.o.z.o.z. przyjmuje, że [d]ecyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa będzie więc decyzja organu ochrony zabytków, której wykonanie doprowadzi do zniszczenia zabytku nieruchomego w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Chodzi więc o sytuację, w której wartości te zostają utracone poprzez naruszenie substancji zabytku (np. jego zburzenie czy zniszczenie) albo jej przekształcenie w takim stopniu, że obiekt zmienia swoją tożsamość i staje się w istocie nowym bytem, będącym nośnikiem zupełnie innych wartości, a w niektórych przypadkach w ogóle zostaje ich pozbawiony[3].

Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który w oczywisty sposób to potwierdza. Rażące naruszenie prawa będzie miało zatem miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem prawa jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (tak np. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. II SA 1249/97, niepubl.).

Reasumując, należy podkreślić, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2020 r. (sygn. II OSK 2173/18) – o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W orzecznictwie podkreśla się również, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 K.P.A. i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.P.A. Jak zauważa WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2009 r. (sygn. I SA/Wa 605/09): z tego powodu oraz z uwagi na istnienie trybu wznowienia postępowania administracyjnego zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.P.A. w odniesieniu do prawa procesowego powoduje, że tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczący zaniechania przez […] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków umożliwienia stronom zapoznania się z materiałami zebranymi w trakcie postępowania, zaniechania umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy zaniechania zebrania dowodów w trakcie prowadzonego postępowania stanowi w istocie zarzut dotyczący ewentualnej wadliwości przeprowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu tego rodzaju zarzuty mogą być podnoszone w postępowaniu zwykłym, np. w odwołaniu od decyzji organu I instancji lub w skardze do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu możliwe jest w szczególnych, wyjątkowych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 i art. 77 § 1 K.P.A. Byłoby to możliwe, gdyby np. organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego lub dokonał ustaleń faktycznych całkowicie sprzecznych z zebranymi w sprawie dowodami. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja jednak nie miała miejsca. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organy administracji dokonały ustaleń faktycznych, których skarżący nie kwestionuje. Nie sposób w tej sytuacji uznać, że w postępowaniu zwykłym organ administracji rażąco naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.P.A. Nadzwyczajny tryb, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, nie może natomiast być wykorzystywany do odwrócenia skutków nieskorzystania przez stronę z drogi odwoławczej od wydanej przez organ I instancji decyzji. Nie może on również służyć za surogat postępowania odwoławczego i prowadzić do analizowania prawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zwykłego przez organ nadzoru w niewłaściwym trybie. Należy mieć również na uwadze fakt, że w rozpatrywanej sprawie istniały ważkie przesłanki do jak najszybszego podjęcia działań przez służby konserwatorskie w celu natychmiastowej ochrony substancji zabytkowej naruszanej działaniami strony skarżącej.

Przykładami sytuacji z praktyki konserwatorskiej uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków ze względu na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa są m.in.:

• niewskazanie przedmiotu wpisu do rejestru zabytków w rozstrzygnięciu decyzji o wpisie;
• podpisanie decyzji przez osobę, która w dacie jej wydania nie pełniła już funkcji wojewódzkiego konserwatora zabytków;
• przedłużenie ważności pozwolenia, które uprzednio wygasło;
• wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji o zmianie decyzji o wpisie do rejestru zabytków w trybie art. 155 K.P.A., która skutkowała pozbawieniem ochrony konserwatorskiej części przedmiotu dotychczasowego wpisu.

III. Decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

Nieważna jest decyzja wydana w sprawie, która została już rozstrzygnięta wcześniej ostateczną decyzją administracyjną, a więc gdy zachodzi tzw. res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej. Decyzja jest wydana w tej samej sprawie, gdy w obu postępowaniach (obecnym i wcześniej zakończonym) zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony, przy czym przyjmuje się, że tożsamość podmiotowa jest zachowana również w przypadkach, gdy w zbywalne i dziedziczne prawa strony wejdą jej następcy prawni albo gdy miejsce organu zajmie – na skutek np. reorganizacji – nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję. Z kolei z tożsamością przedmiotową mamy do czynienia, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. W razie zmiany chociaż jednego z tych elementów dopuszczalne jest wydanie przez organ nowej decyzji.

Przedmiotowa wada nieważności należy do najczęściej występujących w odniesieniu do decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Wiele zabytków nieruchomych jest bowiem wpisanych do rejestru zabytków kilkoma, najczęściej dwoma, a nieraz nawet trzema decyzjami, wydanymi na przestrzeni kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Z prawnego punktu widzenia każda kolejna decyzja o wpisie do rejestru zabytków zabytku wpisanego już uprzednio do rejestru na podstawie wcześniejszej ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków obarczona będzie wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.P.A.[4]. W odniesieniu do tej kategorii decyzji istotne znaczenie ma jednak istnienie przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 2 K.P.A., tj. upływu 10-letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Gros decyzji dotkniętych omawianą wadą pochodzi bowiem z lat 70., 80. lub 90. XX w., co powoduje, że zamiast stwierdzenia ich nieważności dopuszczalne jest wyłącznie stwierdzenie wydania ich z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 K.P.A. W konsekwencji decyzje te nie zostają usunięte z obrotu prawnego i w dalszym ciągu obowiązują.

IV. Decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie

Decyzja jest nieważna, jeśli rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osoby, która nie była stroną postępowania, tzn. osoby, która nie miała interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Sytuacja taka może mieć miejsce, np. gdy dotychczasowa strona utraciła interes prawny do dalszego udziału w postępowaniu, gdy strona zmarła, gdy organ skierował decyzję do osoby trzeciej, która nigdy nie miała interesu prawnego w byciu stroną postępowania, albo gdy organ przyznał status strony podmiotowi, który nie jest osobą fizyczną, prawną czy organizacją społeczną.

Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.P.A. mamy do czynienia, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie „skierowanie decyzji” (o którym mowa w ww. przepisie) należy bowiem rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1935/11).

Nie można przy tym utożsamiać skierowania decyzji do określonego adresata, o którego prawach lub obowiązkach decyzja ta rozstrzyga, z czynnością faktyczną doręczenia decyzji, która poza stronami postępowania dotyczyć może także innych podmiotów zainteresowanych uzyskaniem jej „do wiadomości”, nieposiadających przy tym przymiotu strony. Nierzadko bowiem decyzje WKZ są również doręczane „do wiadomości” różnym podmiotom zainteresowanym treścią rozstrzygnięcia, a niebędącym stronami postępowania (np. instytucjom kultury wyspecjalizowanym w opiece nad zabytkami, stowarzyszeniom prowadzącym działalność w zakresie opieki nad zabytkami). Podobnie nie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.P.A., w przypadku popełnienia omyłki odnoszącej się do nazwiska czy adresu danej osoby, która jest stroną postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.P.A. możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, jeżeli decyzja została jednocześnie skierowana do strony i do osoby niebędącej stroną, o ile nie ma między tymi prawami i obowiązkami wzajemnych powiązań.

V. Decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały

Decyzja jest nieważna, jeżeli już w chwili jej wydania nie było możliwe jej wykonanie i niemożliwość wykonania ma charakter trwały.

Po pierwsze, przyczyny niewykonalności decyzji mogą być zarówno faktyczne, jak i prawne.

Po drugie, niewykonalność decyzji powstała już w chwili wydania decyzji, a nie wskutek późniejszej zmiany okoliczności faktycznych czy prawnych. Trzeba przy tym podkreślić, że chodzi w tym wypadku o chwilę wydania decyzji, a nie moment, w którym stała się ona ostateczna.

Po trzecie wreszcie, niewykonalność decyzji musi mieć charakter obiektywny. Nie można więc uznać, że decyzja jest niewykonalna, ponieważ wiąże się dla strony postępowania z wysokim kosztem, ponieważ w tym wypadku byłaby to niewykonalność subiektywna. W związku z tym nie uzasadnia twierdzenia o niewykonalności decyzji wysoki koszt, nieopłacalność ekonomiczna czy też negatywne stanowisko jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem obecnego stanu rzeczy, a nawet interes społeczny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2005 r., sygn. VII SA/Wa 232/05).

Przedmiotowa wada nieważności będzie mieć miejsce np. w razie ustalenia, że obiekt wpisany do rejestru zabytków nie istniał w chwili dokonania wpisu. Niewykonalność ma wówczas charakter pierwotny i jednocześnie trwały, jako że nie sposób objąć ochroną konserwatorską zabytku, który fizycznie nie istnieje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1127/13 oraz z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2270/12) zwracano przy tym uwagę, że z trwałą niewykonalnością decyzji o wpisie do rejestru zabytków mamy do czynienia w przypadku decyzji, która nie precyzuje w swej treści granic terenu poddanego ochronie prawnej ani nie posiada załącznika graficznego, który precyzowałby granice tego obszaru. W razie nieokreślenia granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków nie jest bowiem możliwe udowodnienie przez organ ochrony zabytków, że ma on kompetencje do orzekania w stosunku do danej nieruchomości jako położonej na terenie tego wpisanego do rejestru zabytków obszaru.

VI. Wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą

Nieważna jest decyzja, której wykonanie spowodowałoby czyn zagrożony karą. Istotny w tej sytuacji jest moment, w którym mogłoby dojść do wywołania czynu zagrożonego karą – jest to chwila wykonania decyzji, nie samo jej wydanie. Sam czyn zagrożony karą może być interpretowany szeroko, nie jedynie przez pryzmat przepisów prawa karnego.

Dla stwierdzenia, że dana decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.P.A.), wymagane jest wykazanie, że samo podjęcie wykonania tejże decyzji miałoby charakter przestępstwa lub wykroczenia.

VII. Decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa

Decyzja jest nieważna, jeżeli nieważność wynika z mocy samego prawa. W przypadku więc gdy przepis szczególny uzależnia ważność decyzji administracyjnej od zawarcia w niej dodatkowych elementów, brak tych elementów czyni decyzję nieważną z mocy samego prawa. W przepisach z zakresu prawnej ochrony zabytków brakuje jednak przepisu przewidującego sankcję nieważności.

[1] E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 170.

[2] Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, „Glosa” 1995, nr 2, s. 5.

[3] K. Zalasińska, K. Zeidler, Wykład prawa ochrony zabytków, Warszawa–Gdańsk 2015, s. 89.

[4] J. Brudnicki, Stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, „Ochrona Zabytków” 2016, nr 2, s. 82.

Źródła

Brudnicki J., Stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, „Ochrona Zabytków” 2016, nr 2.

Cieślak Z., Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, „Glosa” 1995, nr 2.

Śladkowska E., Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013.

Zalasińska K., Zeidler K., Wykład prawa ochrony zabytków, Warszawa–Gdańsk 2015.

Źródła prawne

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 81).

Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2205 ze zm.).

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.).

Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).

Autorzy: Katarzyna Zalasińska, Jacek Brudnicki [stan prawny na 31.07.2021 r.]