Pozwolenia organów ochrony zabytków. Uwagi ogólne

W artykule omówiono kompetencje organów ochrony zabytków w przedmiocie wydawania pozwoleń na podejmowanie prac, robót, badań lub innych działań przy zabytkach oraz tryb postępowania w tym zakresie.

Wojewódzki konserwator zabytków wydaje pozwolenie na:

1. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni;
2. wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;
3. prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru;
4. prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru;
5. prowadzenie badań archeologicznych;
6. przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;
7. trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;
8. dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;
9. zmianę przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku;
10. umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 11) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;
11. podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni;
12. poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i tech­nicznych oraz sprzętu do nurkowania.

Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: u.o.z.o.z.) na polskich obszarach morskich pozwolenie na podejmowanie działań, o których mowa w pkt 5 i 12, wydaje dyrektor urzędu morskiego w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (dalej jako: WKZ) właściwym dla miejsca siedziby urzędu morskiego.

Przechodząc do warunków, jakie mogą zostać zastrzeżone w treści pozwolenia konserwatorskiego, należy wskazać, że art. 36 ust. 3 u.o.z.o.z. wskazuje, iż pozwolenia konserwatorskie mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Pozostałe warunki, które obowiązkowo bądź fakultatywnie wskazuje się w treści pozwolenia, w stosunku do poszczególnych rodzajów pozwoleń określają przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 81; dalej jako: rozporządzenie).

Niezależnie od tego WKZ może uzależnić wydanie pozwolenia na podejmowanie działań, o których mowa w pkt 6 (przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru), 9 (zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku) i 11 (podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru), od przeprowadzenia, na koszt wnioskodawcy, niezbędnych badań konserwatorskich, architektonicznych lub archeologicznych. Egzemplarz dokumentacji badań jest przekazywany nieodpłatnie wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (art. 36 ust. 4 u.o.z.o.z.).

Z kolei w myśl art. 36 ust. 2a u.o.z.o.z., już po udzieleniu pozwolenia, WKZ może uzależnić podjęcie działań objętych tym pozwoleniem od przekazania przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie określonych informacji dotyczących działań wymienionych w pozwoleniu, zastrzegając odpowiedni warunek w treści pozwolenia. Do warunku stosuje się art. 162 § 1 K.P.A., co oznacza, że w razie niedopełnienia przez wnioskodawcę wskazanego wymogu WKZ stwierdza w drodze decyzji wygaśnięcie decyzji, na podstawie której udzielono pozwolenia na prowadzenie działań przy zabytku. Warunek ten dotyczy sytuacji przewidzianej w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w świetle którego w przypadku pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich albo badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa bądź badań architektonicznych należy zawrzeć warunek przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków albo ministrowi danych osoby kierującej pracami albo badaniami nie później niż w terminie 14 dni przed dniem rozpoczęcia tych prac albo badań, a w toku prac albo badań na 14 dni przed dokonaniem zmiany osoby kierującej przedmiotowymi pracami [1].

Należy przy tym pamiętać, że uzyskanie pozwolenia WKZ na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 36 ust. 8 u.o.z.o.z.).

Jedyną formą, w której swoje stanowisko wyraża WKZ, jest – zgodnie z art. 36 u.o.z.o.z. – pozwolenie wydawane w formie decyzji administracyjnej, a nie uzgodnienie; obowiązek uzyskania pozwolenia został ograniczony wyłącznie do działań podejmowanych w stosunku do zabytków wpisanych do rejestru (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. II SA/Wr 890/12).

Artykuł 36 u.o.z.o.z. stanowi zamknięty katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. W związku z tym nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji (np. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z organem nadzoru konserwatorskiego.

Wobec powyższego za niedopuszczalne należy uznać z jednej strony zobowiązywanie organu administracji publicznej do wydawania pozwoleń odnośnie do podejmowanych działań przy zabytku, z drugiej natomiast obligowanie uczestników procesu budowlanego do uzyskania, w postępowaniu inwestycyjnym, zezwolenia związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze obserwacji archeologicznej. Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a po drugie winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r., sygn. II SA/Wr 479/11).

Artykuł 36 ust. 5 u.o.z.o.z. wskazuje, że pozwolenie konserwatorskie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej mającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W efekcie stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. są osoby po­siadające interes prawny wynikający z dysponowania zabytkiem wpisanym do rejestru. W niektórych wypadkach status strony będzie również przysługiwał właścicielom nieruchomości sąsiednich. Jak zauważa WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 1948/18): Właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną, oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską.

Są jednak sytuacje, w których organ będzie musiał odmówić przyznania statusu strony właścicielowi działki sąsiedniej: Wykładnia art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek. Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzję m.in. w trybie art. 36 ustawy, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, do­konują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku. Współwłaściciele kamienicy sąsiedniej posiadają indywidualny interes prawny nie w tej sprawie, lecz w ochronie własnej kamienicy przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych i mogą go realizować w oparciu o przepisy budowlane, a nie przepisy dotyczące ochrony zabytków, w którym to postępowaniu mogą mieć jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 772/12). Tym samym dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości sąsiedniej może skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje co do zasady są skierowane wyłącznie do wnioskodawców, gdy wykaże on, że jego nieruchomość wskutek zaplanowanych robót będzie zagrożona w obszarze objętym działaniem u.o.z.o.z., tj. obszarem objętym ochroną konserwatorską (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2350/16).

Zgodnie z rozporządzeniem wniosek o wydanie pozwolenia na:

1. prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków;
2. prowadzenie prac restauratorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków;
3. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków;
4. prowadzenie badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków;
5. prowadzenie badań architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków,
6. przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków;
7. trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru zabytków, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;
8. dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków;
9. zmianę przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków lub sposobu korzystania z tego zabytku;
10. umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544) oraz napisów;
11. prowadzenie badań archeologicznych;
12. poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania;
13. wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;
14. podejmowanie innych działań niż określone w pkt 1–6 oraz 8 i 9, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków,

składa się do wojewódzkiego konserwatora zabytków właściwego dla miejsca położenia albo przechowywania zabytku, poszukiwania zabytków bądź prowadzenia badań archeologicznych.

Wniosek o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków albo prowadzenie badań archeologicznych na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2205 oraz z 2018 r. poz. 317, 1338 i 1563), składa się do dyrektora urzędu morskiego właściwego dla miejsca poszukiwania zabytków albo prowadzenia badań archeologicznych. Zarówno warunki, jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia, jak i samo pozwolenie określa rozporządzenie.

Zgodnie z przeważającym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. II OSK 1590/17; wyroki WSA w Warszawie z dnia: 16 kwietnia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2273/18 i z dnia 13 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1951/18). Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. W ramach uznania administracyjnego konserwator zabytków każdy przypadek powinien oceniać indywidualnie, uwzględniając całokształt okoliczności dotyczących danego zabytku w tym stanu zabytku i sposobu jego aktualnego użytkowania i wykorzystania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. VII SA/Wa 638/14).

Jednocześnie, jak zauważa WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 501/19): ocena walorów artystycznych, historycznych i naukowych nie daje się uregulować w sposób absolutny poprzez przyjęcie normy ogólnej mającej zastosowanie w niezliczonej liczbie przypadków. O udzieleniu pozwolenia bądź odmowie takiego rozstrzygnięcia decydować można wyłącznie w odniesieniu do konkretnych przypadków. Organy konserwatorskie muszą wszakże być świadome tego, że decyzja w zakresie swobodnego uznania nie może być decyzją dowolną ani arbitralną. Wymagane jest bardzo wyraźne wskazanie, dlaczego określone okoliczności przemawiające za decyzją zostały uznane za rozstrzygające, a jednocześnie dlaczego inne okoliczności prowadzące do przeciwnych wniosków nie zostały wzięte pod uwagę. Taka zasada jest źródłem obowiązku szczególnie starannego uzasadnienia decyzji wydawanych na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków.

W wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. (sygn. II OSK 2041/14) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak stanowisko odmienne, wskazując, że co prawda stanowisko, że rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są wydawane w ramach uznania administracyjnego, zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z 4.09.2015 r., II OSK 135/14), jednakże Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną opowiada się za poglądem odmiennym. Nie ulega wątpliwości, że podejmując stosowną decyzję, organ ochrony zabytków korzysta z szerokiego luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wieloma pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi, jednakże nie jest to działanie w ramach uznania administracyjnego, gdyż w obu przypadkach w inny sposób dochodzi do zastosowania w sprawie normy indywidualnej i konkretnej oraz odmiennie kształtuje się sądowa kontrola tych rozstrzygnięć.

Niezależnie od kwalifikacji pozwoleń wojewódzkich konserwatorów zabytków do kategorii decyzji opartych na uznaniu administracyjnym czy też decyzji związanej na WKZ spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego uzasadnienia, odpowiadającego w pełni wymogom określonym w art. 107 § 3 K.P.A. Jednocześnie warto zwrócić uwagę, że w przypadku wydawania pozwoleń konserwatorskich co do zasady trudno mówić o utrwalonej praktyce rozstrzygania sprawy. Jak zauważa bowiem WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r. (sygn. VII SA/Wa 2023/17): utrwalona praktyka to praktyka w sprawach identycznych, powtarzalnych. W przypadku ochrony zabytków pozornie tożsama kwestia może zostać oceniona diametralnie różnie, co nie może jednak dziwić. Ważny jest bowiem przedmiot ochrony konserwatorskiej.

O ile co do zasady pozwolenia wydawane na tle art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. oparte są na uznaniu administracyjnym, są wypadki, kiedy decyzja ta zyskuje przymiot „związanej”. Dotyczy to sytuacji, gdy wydane zostały uprzednio zalecenia konserwatorskie na podstawie art. 27 u.o.z.o.z. Ustawodawca przyznał właścicielom i posiadaczom możliwość uzyskiwania zaleceń konserwatorskich, określających sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Co do zasady organy ochrony zabytków są związane wydanymi przez siebie zaleceniami konserwatorskimi, chyba że wydane zalecenia godzą w stan zachowania i wartość zabytku lub byłoby to sprzeczne z prawem, niewykonalne, wyłudzone przez podanie faktów lub okoliczności niezgodnych z prawdą albo gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie można było przewidzieć wcześniej, lub uległ zmianie stan prawny uniemożliwiający wykonanie przyrzeczenia[2].

[1] K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 136.

[2] K. Zalasińska, [w:] K. Zalasińska, K. Zeidler, Wykład prawa ochrony zabytków, Warszawa–Gdańsk 2015, s. 91.

Źródła

Zalasińska K., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020.

Zalasińska K., Zeidler K., Wykład prawa ochrony zabytków, Warszawa–Gdańsk 2015.

Źródła prawne

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 81).

Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2205 ze zm.).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 11).

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.).

Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).

Autor: Katarzyna Zalasińska [aktualizacja: Jacek Brudnicki; stan prawny na 31.07.2021 r.]