Pozwolenia organów ochrony zabytków – prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przykłady z orzecznictwa

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: u.o.z.o.z.) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach dotyczących pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest ustalenie stanu faktycznego, tj. stanu zachowania obiektu oraz zakresu prac, jakie mają być prowadzone. Następnie wymaga to oceny, z punktu widzenia obowiązków wypływających z art. 4 u.o.z.o.z., czy proponowane prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane nie doprowadzą do zniszczenia zabytku, czy też nie stworzą innego zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.

W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że [c]elem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest weryfikacja projektu działań właściciela zabytku lub innej osoby uprawnionej w świetle przepisów ustawy pod kątem ochrony konserwatorskiej. Analiza organu sprowadza się do kwestii, czy możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w taki sposób, że prace te nie wpłyną negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków wynikający z własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Wykładnia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek (np. czy zachowany zostanie objęty ochroną układ ulic i zabudowa w rozumieniu art. 3 pkt 12 cyt. ustawy). Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzję w trybie art. 36 ustawy, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku czy objętego ochroną układu przestrzennego. Krąg pozostałych uczestników postępowania ustalany jest w oparciu o przepis art. 28 K.P.A. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2606/13).

Przyjmuje się także, że pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (tak wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. II OSK 1590/17; analogicznie wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 458/15 i z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 1828/14). Rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to musi bowiem przekonać adresatów, że decyzja nie nosi cech arbitralności i dowolności (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1926/16).

W związku z tym to, że złożony wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru spełnia wymogi formalne określone w przepisach rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 81), nie przesądza o tym, że wydana zostanie decyzja zezwalająca na realizację ww. prac lub robót.

Ocena, czy możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w taki sposób, że nie wpłyną one negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytków, zależy również od tego, czy mamy do czynienia z wpisem indywidualnym, czy tzw. wpisem obszarowym do rejestru zabytków.

Przedmiotem ochrony w przypadku uznania określonego obszaru miasta za podlegający ochronie zabytkowy układ urbanistyczny jest określone założenie przestrzenne występujące na tym obszarze. W orzecznictwie przyjmuje się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół (patrz: wyrok NSA z 27.07.2011 r., II OSK 216/11; wyrok NSA z 28.07.2012 r., II OSK 756/11). Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy (art. 3 pkt 13 ustawy). Kryteria dopuszczalności podjęcia przez inwestora konkretnego zamierzenia dotyczące zabytkowego obiektu zostały zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem organ winien ocenić m.in., czy wnioskowane roboty mogą doprowadzić do powstania uszczerbku dla wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, które mogą wystąpić w sprawie. I taką też ocenę, właśnie pod względem zgodności z prawem zamierzonych prac budowlanych, przeprowadziły organy ochrony zabytków w niniejszej sprawie (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2041/14).

W toku postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest określić wpływ planowanych prac na zabytek. W związku z tym [z]ezwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), nie musi określać warunków dotyczących działań, które odnoszą się do sąsiedniej nieruchomości, lecz ocena organu ochrony konserwatorskiej dotyczy wpływu planowanych prac na zabytek – historyczne założenie urbanistyczne. Organy ochrony zabytków, wydając pozwolenie, mają także na względzie ochronę wartości zabytkowych sąsiednich budynków, gdyż ochrona ta leży w interesie społecznym (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1880/12).

Pozwolenia wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. są decyzjami administracyjnymi, stanowiąc akty indywidualne i konkretne. Muszą być więc zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Wedle przyjętej hierarchii źródeł prawa oznacza to zgodność nie tylko z przepisami rangi ustawowej, ale również aktami prawa miejscowego. W praktyce pojawiają się istotne wątpliwości co do zakresu uprawnień decyzyjnych wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej jako: WKZ), gdy obiekt wpisany do rejestru zabytków jest jednocześnie objęty ochroną wynikającą z ustaleń planu miejscowego. Może wówczas dochodzić bowiem do sytuacji, w której działanie przy zabytku dopuszczalne z punktu widzenia treści ustaleń planu miejscowego w ocenie WKZ będzie niezgodne z wymogami ochrony wynikającymi z decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Pojawia się wówczas wątpliwość co do tego, czy WKZ, opierając się na treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków, ma prawo odmówić wydania pozwolenia na realizację prac, robót lub innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru, którego realizację dopuszczają ustalenia ochrony w planie miejscowym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest w tej kwestii jednoznaczne.

W wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. II OSK 2736/12) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że [w] przypadku ujęcia w planie szczegółowych przepisów regulujących zakres i sposoby ochrony zabytku zakres możliwej ingerencji konserwatora zabytków w odniesieniu do możliwości wydania pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku zawężony zostaje do minimum. Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) Wojewódzki Konserwator Zabytków nie może odnieść się do sposobu i zakresu wykonania zamierzenia inwestycyjnego ze względu na potrzeby i wymagania związane z wpisaniem przyszłej zabudowy w chronione wartości zabytkowego otoczenia zabudowy, o czym mowa w ust. 3 i 4 wskazanego przepisu, zgodnie jednak z zasadami, które zaakceptowano w procesie uzgodnieniowym. Organ nie może jednak zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera, co przyznano w treści zaskarżonej decyzji.

Przeciwne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2015 r. (sygn. VII SA/Wa 1655/14), podkreślając, że obiekt stanowiący wartość z punktu widzenia konserwatorskiego może być objęty różnymi zakresami ochrony konserwatorskiej, w przypadku zaś wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu ochrony ich rozstrzygnięcie należy do organu ochrony zabytków. Sąd stwierdził przy tym, że zapisy planu odnoszące się do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej pozostającej w obrocie nie mogą tej decyzji eliminować z obrotu prawnego, a w szczególności ograniczyć zakresu tej ochrony, gdy z decyzji wynika ochrona konserwatorska dalej idąca. Poza sporem jest, że budynek przy ul. […] sam nie jest wpisany do rejestru zabytków, natomiast znajduje się w obszarze strefy do rejestru wpisanej. Wpisanie do rejestru układu urbanistycznego wskazuje na konieczność zachowania osiągnięć architektonicznych. Zasadnie więc organ wskazał argumenty przemawiające za utrzymaniem autentyzmu budynku poprzez zachowanie jego zewnętrznego wyglądu (podcienie, arkady) nawiązującego do pozostałych trzech budynków znajdujących się na placu i stanowiących architektoniczną całość.

Oddalając skargę kasacyjną na przytoczone orzeczenie, NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r. (sygn. II OSK 1541/15) wskazał, że postanowienia planu oraz rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego pozostają bez wpływu na uprawnienia konserwatora zabytków, który dokonuje oceny wykonanych prac, kierując się przesłankami określonymi w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustalone w planie miejscowym zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają możliwości kontroli wykonanych przy zabytku prac przez organ konserwatorski z punktu widzenia ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków.

Niejako kompromisowe rozstrzygnięcie wobec przywołanych stanowisk NSA zaprezentował w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. (sygn. II OSK 2041/14), w pierwszej kolejności potwierdzając, że wojewódzki konserwator zabytków, wydając swe rozstrzygnięcie, jest związany planem miejscowym w takim zakresie, w jakim plan ten zawiera ustalenia istotne z punktu widzenia ochrony zabytków. Jednocześnie jednak sąd stwierdził, że organ ochrony zabytków, w sytuacji gdy stwierdzi, że planowane roboty budowlane mogą zagrażać zabytkowi, ma nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek nie zezwolić na prowadzenie tych robót. I nie ma tutaj znaczenia, że dana inwestycja co do zasady odpowiada ustaleniom miejscowego planu obowiązującego na danym terenie. Z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej istotne jest ustalenie, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. […] Zauważyć należy, że ww. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by ochrona obiektu wpisanego do rejestru zabytków uniemożliwiała jakiekolwiek działania czy wykluczała prowadzenie prac budowlanych na obszarze chronionym. Ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki zobowiązuje organy do dbałości i zachowania zastanych struktur. Powyższe wynika wprost z art. 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Analizujący przedmiotowe zagadnienie Jacek Brudnicki wskazuje w ślad za tym wyrokiem, że każdy przypadek kolizji pomiędzy ustaleniami ochrony w planie miejscowym i wymogami ochrony wynikającymi z decyzji o wpisie do rejestru zabytków powinien podlegać wnikliwej analizie ze strony WKZ, z uwzględnieniem charakteru planowanej inwestycji i stopnia ewentualnej ingerencji w wykonywanie prawa własności nieruchomości. Z kolei rozstrzygnięcie wbrew ustaleniom ochrony w planie miejscowym winno być szczegółowo uzasadnione, tak by wykazać, dlaczego działanie takie było niezbędne dla ochrony zabytku[1] .

Zgodnie z art. 36 ust. 8 u.o.z.o.z. uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Jednocześnie rozstrzygnięcie WKZ w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru stanowi zagadnienie wstępne dla decyzji organu nadzoru budowlanego w postępowaniu o doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak zauważa WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2020 r. (sygn. VII SA/Wa 2175/19): skoro inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze objętym ochroną, musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postępowanie regulowane przepisem art. 51 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego objętego ochroną konserwatorską do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków.

[1] J. Brudnicki, Problematyka zakresu ochrony konserwatorskiej zabytków wpisanych do rejestru zabytków, podlegających równocześnie ochronie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, [w:] Własność intelektualna a dziedzictwo kulturowe. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Wojciechowi Kowalskiemu, red. M. Jankowska, P. Gwoździewicz-Matan, P. Stec, Warszawa 2020, s. 343.

Źródła

Brudnicki J., Problematyka zakresu ochrony konserwatorskiej zabytków wpisanych do rejestru zabytków, podlegających równocześnie ochronie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, [w:] Własność intelektualna a dziedzictwo kulturowe. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Wojciechowi Kowalskiemu, red. M. Jankowska, P. Gwoździewicz-Matan, P. Stec, Warszawa 2020.

Zalasińska K. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020.

Źródła prawne

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 81).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.).

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.).

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.  Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.).

Autorzy: Katarzyna Zalasińska, Jacek Brudnicki [stan prawny na 31.07.2021 r.]