Pozwolenia organów ochrony zabytków – podział nieruchomości. Przykłady z orzecznictwa

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: u.o.z.o.z.) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków jest ocena, czy ten podział spowoduje zmiany, które wpłynęłyby negatywnie na zachowanie danego zabytku.

Ocena w zakresie dopuszczalności dokonania podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru może być przeprowadzona samodzielnie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, bez konieczności posiłkowania się opinią biegłego. Jak zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2012 r. (sygn. I SA/Wa 121/12): organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić – w oparciu o zebrany materiał dowodowy – jakie zmiany spowoduje podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru.

W treści art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z.o.z. nie wskazano jednak przesłanek, od których spełnienia zależy zgoda wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej jako: WKZ) na podział nieruchomości zabytkowej. W związku z tym oceny tej organ ochrony zabytków dokonuje przez pryzmat ogólnej zasady ochrony zabytków wynikającej z treści art. 4 u.o.z.o.z. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. VII SA/Wa 553/15).

Na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego uszczegółowiono zasady, jakimi powinien kierować się WKZ przy ocenie dopuszczalności dokonania podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. I tak: w świetle tej regulacji organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Ustawodawca uznał, że podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku. Tym samym przed dokonaniem podziału koniecznym jest, aby właściwy w sprawie organ rozważył, czy in concreto w obliczu planowanego podziału takie zagrożenie istnieje. Zakres ochrony zabytków został ukształtowany w sposób szeroki i obejmuje obowiązek organu przeciwdziałania tym zagrożeniom, które nawet jedynie potencjalnie mogą spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Tym samym zakres ochrony nie jest zawężony do przeciwdziałania zagrożeniom, które taki uszczerbek realnie powodują (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2651/13; analogicznie wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2019 r., sygn. VII SA/Wa 737/19).

W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile sam podział ewidencyjny nie ma wpływu na walory zabytkowego obiektu i opiekę nad nim, o tyle wpływ taki może mieć w praktyce skutek dalej idący, jakim jest podział prawny nieruchomości i pojawienie się nowego właściciela części obiektu oraz ewentualnie nowego sposobu jej zagospodarowania. Chodzi więc w istocie o skutki związane z możliwością zbycia działki ewidencyjnej wchodzącej w skład nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków. Wówczas aktualizuje się bowiem ryzyko naruszenia niepodzielności i integralności zabytku. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. II OSK 2589/16): podział, którego skutkiem byłoby zarządzanie różnymi częściami zabytku przez różne podmioty, powoduje rozdrobnienie struktury zarządu mieniem zabytkowym. Stwarza to zagrożenie dla integralności całego zespołu i pozbawienia więzi funkcjonalnej jako jednej z wartości zabytkowych stanowiących podstawę wpisu do rejestru. Gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może bowiem zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu.

We wcześniejszym wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. (sygn. II OSK 382/12) NSA wskazał, że w sposób szczególny rozważone powinny zostać przesłanki podziału w wypadku założeń parkowych i ogrodowych oraz zespołów budowlanych (założeń dworskich, pałacowych, folwarcznych itd.), albowiem gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu. W tym samym wyroku NSA podniósł również, że jeśli zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku, to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o których mowa we wskazanym wcześniej art. 4 pkt 1, 2 i 3 u.o.z.o.z., a tym samym pociąga za sobą odmowę wydania pozwolenia na podział.

Na niedopuszczalność podziału w wypadkach, gdy stanowiłby on działanie prowadzące do utraty integralności zabytku i zafałszowanie pierwotnej komunikacji między częścią rezydencjonalną a folwarczną, zwrócił nadto uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. VII SA/Wa 553/15). W związku z tym należy przyjąć, że z punktu widzenia zasad ochrony zabytków niedopuszczalne jest wydzielenie działek, które naruszałoby walory zabytkowe i doprowadziłoby do trwałej dezintegracji zespołu i rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Przy czym [o] braku możliwości podziału nie może też przesądzać fakt, że wydzielenie działki z częścią dawnych zabudowań gospodarczych położonych na terenie parku nie pokrywa się z naturalnymi i historycznymi granicami tej części założenia parkowego, a tym samym burzy jego integralność. Organy powinny wyjaśnić, na czym polega naruszenie integralności przez to, że dokona się podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Organ powinien mieć na uwadze, że dokonanie podziału nie zwalnia przyszłego właściciela od obowiązków wynikających z ustawy, a nadzoru konserwatorskiego z obowiązków określonych w rozdziale 4 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 101/10).

Co istotne, w orzecznictwie wskazuje się również, że to, iż w przeszłości dokonywane były podziały danej nieruchomości niezgodnie z zasadami konserwatorskimi, nie stanowi podstawy do kontynuowania takiego działania obecnie. Wtórny podział innych nieruchomości, niezgodny z pierwotnym założeniem lokacyjnym, nie oznacza, iż także obecnie może to stanowić uzasadnienie do dalszych podziałów. Nawet bowiem jeżeli wcześniej dochodziło do podziałów innych nieruchomości, to z chwilą wpisu zabytkowego założenia urbanistyczno-krajobrazowego do rejestru zabytków i objęcia go ochroną dalsza parcelacja musi zyskać akceptację organu ochrony zabytków i nie naruszać przedmiotu ochrony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2101/18). Zadaniem organów konserwatorskich w zakresie ochrony zabytku w postaci układu urbanistycznego jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzennym czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Organ powinien przeciwdziałać takiemu podziałowi nieruchomości, na której dany zabytek się znajduję, który utrwaliłby stan niezgodny z założeniami przestrzennymi układu urbanistycznego. Przekształcenie własnościowe w odniesieniu do zabytku nie może uzasadniać odstąpienia od ochrony interesu społecznego, jakim jest ochrona zabytków (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2651/13).

Decyzja wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z.o.z. ma charakter uznaniowy. W związku z tym powinna nie tylko być zgodna z zasadami ogólnymi K.P.A., tj. realizować zasadę przekonywania, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez rozważenie w całości materiału dowodowego, ale przede wszystkim zostać przez organ administracji szczególnie starannie uzasadniona. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy WKZ odmawia udzielenia pozwolenia na podział, kiedy to na organie ciąży obowiązek wszechstronnego wykazania, dlaczego jego dokonanie wpłynęłoby negatywnie na wartości chronionego zabytku.

Podział nieruchomości dokonywany jest w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.). Postępowanie o udzielenie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568), jest postępowaniem autonomicznym, skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, do którego nie ma zastosowania tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 106 K.P.A. Okoliczność, że to organ dokonujący podziału nieruchomości zwraca się w trybie art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) o udzielenie pozwolenia przez organy ochrony zabytków, nie powoduje, że postępowanie prowadzone w trybie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami traci swój autonomiczny charakter. Pozwolenia, o których mowa w art. 36 powyższej ustawy, wydane są w formie decyzji, nie zaś postanowienia, jak stanowi art. 106 § 5 K.P.A. (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2625/11).

Przepis art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z. wskazuje, że z wnioskiem o pozwolenie na dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru może wystąpić osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna mająca tytuł prawny do korzystania z zabytku.

Natomiast o tym, kto może być stroną tego postępowania, decyduje norma ogólna – art. 28 K.P.A. Analiza art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1a i art. 97 ust. 1a pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że między postępowaniem podziałowym a postępowaniem o udzielenie pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej zachodzi ścisły związek. Skoro postępowanie podziałowe jest prowadzone w celu realizacji roszczeń, o których mowa w art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z takim wnioskiem o podział może wystąpić osoba posiadająca roszczenie dekretowe, a do wniosku o podział powinna dołączyć m.in. pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to nie można przyjąć, że ten sam podmiot, który posiada roszczenie, o którym mowa w art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla którego realizacji musi dołączyć pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie takiego pozwolenia, w sytuacji gdy z wnioskiem o pozwolenie występuje organ prowadzący postępowanie podziałowe. Interes prawny wynika tu wprost z normy prawnej – art. 97 ust. 1a pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r.).

Należy zatem raz jeszcze podkreślić, że decyzja wydana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z.o.z. ma charakter uznaniowy. W związku z tym powinna nie tylko być zgodna z zasadami ogólnymi K.P.A., tj. realizować zasadę przekonywania, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez rozważenie w całości materiału dowodowego, ale przede wszystkim zostać przez organ administracji szczególnie starannie uzasadniona.

Źródła prawne

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.).

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.).

Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).

Autor: Katarzyna Zalasińska [aktualizacja: Jacek Brudnicki; stan prawny na 31.07.2021 r.]