Potrzeby inwestorów a dziedzictwo w planach miejscowych – dobre praktyki

Charakterystyczną cechą przestrzeni miast jest ich dynamika. Miasta stale zmieniają się i przekształcają, dostosowują się do potrzeb mieszkańców, ale także reagują na zmiany przychodzące z zewnątrz (kulturowe, polityczne, gospodarcze, społeczne, środowiskowe). Jednocześnie naturalna żywiołowość zachodzących zmian jest w pewnym stopniu świadomie ograniczana. Celem takiego podejścia do zarządzania przestrzenią jest dążenie do zrównoważonego rozwoju, a co za tym idzie – wyższej jakości życia. Priorytetowym elementem tego typu procesów jest ochrona wartości dziedzictwa. W przypadku planowania przestrzennego wiąże się ona głównie z dziedzictwem materialnym. W praktyce objawia się zapisami planów miejscowych informującymi o zasadach, jakie obowiązują w związku z inwestycjami dotyczącymi obszarów bądź obiektów chronionych wpisanych do rejestru zabytków, gminnej ewidencji bądź parków kulturowych (art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Plan miejscowy jest więc dokumentem, w którym spotykają się naturalna żywiołowość procesów inwestycyjnych z potrzebami ochrony dziedzictwa.

Ochrona dziedzictwa nie musi być tożsama z zakonserwowaniem stanu istniejącego, który utrudnia inwestowanie. Może stać się impulsem, dzięki któremu przestrzeń po przekształceniu stanie się niepowtarzalna – inna, ale szanująca cenne wartości warte zachowania. Aby zapisy planu spowodowały taki właśnie pożądany efekt, w proces ich tworzenia zaangażowani powinni być wszyscy uczestnicy „gry o przestrzeń”, którzy będą mieć wpływ na jej funkcjonowanie. Wśród nich są inwestorzy, którzy po uchwaleniu MPZP muszą dostosować swoje zamierzenia inwestycyjne do jego zapisów. Chcą więc mieć pewność, że zasady dotyczące ochrony dziedzictwa określone w planie są jasne, umożliwiają wycenę nieruchomości i stworzenie biznesplanu inwestycji.

Plan miejscowy można z powodzeniem wykorzystać jako narzędzie nie tylko wskazujące inwestorom obowiązki związane z ochroną dziedzictwa. Może jednocześnie określać zakres tej ochrony na tyle precyzyjnie, że ułatwi zaplanowanie procesów inwestycyjnych. Jednak to wszystko zależy od jakości zapisów planu, które z kolei wynikają w znacznym stopniu z profesjonalnej komunikacji między sporządzającym plan urbanistą a instytucją odpowiedzialną za politykę dotyczącą dziedzictwa. Zazwyczaj jest nią wojewódzki konserwator zabytków, z którym projekt planu musi być uzgodniony (art. 17 ust. 1 pkt 6 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przejrzyste i precyzyjne zapisy planów miejscowych (zgodne z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”) w zakresie ochrony dziedzictwa powinny być na tyle jasne, aby przyszły inwestor mógł nabyć nieruchomość z pełną świadomością obowiązków wiążących się z tą decyzją. Poniżej przedstawiono trzy przykłady tego typu procesów, podczas których powstawały zapisy precyzujące zakres ochrony dziedzictwa w planach miejscowych.

1. Park w starej lokomotywowni na osiedlu Kuźniki.

Punkt wyjścia
Obszar objęty planem miejscowym części osiedla Kuźniki we Wrocławiu, sporządzanym dla obszaru od dawna nieużytkowanych terenów pokolejowych, zgodnie ze studium Wrocławia miał przekształcić się w osiedle mieszkaniowe. Na zapleczu projektowanego osiedla znajdowały się dobrze zachowane pozostałości lokomotywowni wpisanej do miejskiej ewidencji zabytków.

Problem
Hala lokomotywowni o powierzchni ponad 3000 m² mogłaby posłużyć nowemu przeznaczeniu (np. handlowemu), jednak wprowadzanie tego typu funkcji z dojazdem przez obszar projektowanego osiedla to prawie pewny konflikt z przyszłymi jego mieszkańcami. W trakcie sporządzania planu stopniowo wykluczono też ekonomiczną zasadność realizacji w kubaturze lokomotywowni innych działalności – hali sportowej czy funkcji mieszkaniowej. Wymaganie ochrony obiektu przy zagrożeniu, że jego przyszła funkcja (zapisana na sztywno w MPZP) nie będzie miała ekonomicznego uzasadnienia, groziło procesem dalszej degradacji opuszczonego budynku.

Propozycja rozwiązania – zapisy planu miejscowego
Postanowiono więc skupić się dokładniej na zakresie ochrony lokomotywowni.

Projektanci planu w porozumieniu z WKZ uzgodnili, że wartościowym elementem jest w gruncie rzeczy jedynie jej stalowa konstrukcja oraz dwa fragmenty elewacji z cegły klinkierowej (które nie zostały przebudowane w stosunku do stanu pierwotnego).

Zastosowano więc ustalenia planu konkretyzujące zakres ochrony:
„Przedmiotem ochrony budynku […] jest: 1) konstrukcja hali lokomotywowni wraz z konstrukcją dachu; 2) elewacja południowa i wschodnia z cegły klinkierowej”.
Tego typu zapis umożliwia wprowadzenie daleko idących przekształceń przestrzeni, zachowując jednocześnie pierwiastek kolejowego ducha tego miejsca. Dzięki elastycznemu podejściu do ochrony dziedzictwa stało się możliwe rozebranie większości ścian lokomotywowni i pokrycia dachowego oraz zabezpieczenie jej konstrukcji, pod którą może zostać urządzony np. osiedlowy skwer. Aby przyszły inwestor zainteresował się realizacją zieleni pod konstrukcją dawnej lokomotywowni, w planie dodatkowo zastosowano zapis uzasadniający ekonomicznie kupno tego terenu. Dla projektowanych w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wprowadzono więc ustalenie: „nie więcej niż 30% powierzchni terenu biologicznie czynnego […] może się znajdować na terenie 5ZP/3” (czyli właśnie na terenie dawnej lokomotywowni). W ten sposób możliwe stało się bilansowanie obowiązkowego wskaźnika terenów zielonych dla zabudowy wielorodzinnej, także na obszarze lokomotywowni.

2. Mieszkanie w fabryce wagonów w centrum Wrocławia.

Punkt wyjścia
Genezą rozpoczęcia procesów rewitalizacyjnych jest często wycofywanie się funkcji magazynowych i produkcyjnych z centrów miast. Taki los spotkał dawną fabrykę wagonów, a później bazę poczty w rejonie ulicy Kolejowej, Tęczowej i Prostej we Wrocławiu. Obszar dobrze zachowanych hal fabrycznych i historycznych obiektów biurowych był ostańcem, otoczonym już od dawna kwartałami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Również lokalizacja nieopodal ścisłego centrum i jednocześnie przy parku predestynowały go do zmiany funkcji na mieszkaniową.

Problem
Równolegle z procedurą sporządzania planu przebiegał proces objęcia ochroną konserwatorską zespołu zabudowy dawnej fabryki wagonów obejmującej większość obszaru przystąpienia. Do rejestru zabytków zostały wpisane hale fabryczne i biura dawnej fabryki. Chronione były także relacje między tymi obiektami. Możliwości przekształcania obszaru na zabudowę mieszkaniową zostały więc bardzo ograniczone.

Propozycja rozwiązania – zapisy planu miejscowego
Chociaż lokalizacja dawnej fabryki sprzyjała wprowadzeniu do niej budynków mieszkaniowych (z czym zgadzali się wszyscy uczestnicy procesu projektowego), ochrona gabarytów niewysokich hal fabrycznych wydawała się to uniemożliwiać. Tak jak w poprzednim przykładzie lokomotywowni niezbędne było precyzyjne określenie zakresu ochrony obiektów. Okazało się, że wartościowe są „bryła i gabaryty oraz artykulacja, wystrój i materiały wykończeniowe elewacji budynków” oraz „konstrukcja dachu dawnej hali”. I to właśnie owa hala była dla przyszłej inwestycji kluczowa, bo zajmowała znaczną część terenu.

Jej rozmiar udało się przekuć w atut. Okazało się, że we wnętrzu hali można zmieścić kwartał niewysokiej zabudowy mieszkaniowej. Zewnętrznymi ścianami nowych budynków mogą być chronione klinkierowe ściany fabryki (oznaczone odpowiednim symbolem na rysunku planu), a mieszkania można doświetlić przez dawne przeszklone bramy do wagonowni.

3. Słupy trakcyjne symbolem dawnej świetności w Brochowie.

Punkt wyjścia
Brochów to miasteczko, które zostało zniszczone w czasie II wojny światowej. Chociaż po wojnie nastąpiła prawie całkowita wymiana ludności z niemieckiej na polską, pamięć o dawnej miejskiej świetności Brochowa jest bardzo silna wśród mieszkańców. Ochrona dziedzictwa przy sporządzaniu planu miejscowego na takim obszarze dotyka wielu płaszczyzn – od kształtowania miejskiej przestrzeni, przez układ terenów zielonych, po zachowanie miejsc i obiektów ważnych dla lokalnej społeczności. Proces partycypacji społecznej może przynieść w takim wypadku niejedną niespodziankę.

Problem
Wyobrażenie lokalnej społeczności o minionej miejskiej świetności Brochowa dotyczy nie tylko skali i formy zabudowy, ale też dawnego wyposażenia miasteczka. W trakcie sporządzania planu w miejscu planowanego skrzyżowania ulic pojawił się niespodziewany konflikt. Ku zaskoczeniu projektantów i komunikantów przygotowujących inwestycję drogową mieszkańcy wnioskowali o zachowanie mocno zaniedbanych i niewyróżniających się niczym szczególnym słupów ulicznych latarni. Jak się okazało, dawniej stanowiły one elementy trakcji trolejbusowej. W pamięci lokalnej społeczności funkcjonują więc jako jeden z symboli miejskości Brochowa.

Propozycja rozwiązania – zapisy planu miejscowego
Problemem okazała się lokalizacja słupów w pasie projektowanych jezdni. Po konsultacjach społecznych uznano, że istotne jest ich zachowanie, ale niekoniecznie w tej samej lokalizacji. Na rysunku planu oznaczono więc lokalizację słupów, a w tekście objęto słupy ochroną konserwatorską na mocy ustaleń planu. Dodatkowo zastosowano zapis mówiący, że przedmiotem ochrony są „słupy (…) z możliwością zmiany ich lokalizacji o nie więcej niż 40 m od ich lokalizacji oznaczonej na rysunku planu”, co rozwiązało problem ich ochrony i dało jednocześnie możliwość zmiany ich lokalizacji w celu przebudowy ulic.

Stosowanie tego typu nieszablonowych zapisów w planach miejscowych wymaga zaangażowania wszystkich stron zainteresowanych procesem projektowym – właściciela terenu, urbanisty sporządzającego projekt na zlecenie gminy, instytucji odpowiedzialnych za ochronę dziedzictwa. Niezbędne jest bowiem konstruowanie tych ustaleń, posiadając pełną wiedzę na temat:

• wartości kulturowych obszaru (często wymagających specjalistycznych badań),
• racjonalności ekonomicznej przyszłych inwestycji,
• możliwości stosowania zapisów (zgodnie z zasadami techniki prawodawczej),
• zasad projektowania urbanistycznego,
• potrzeb i oczekiwań lokalnej społeczności.

Źródła prawne:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.

Autor: Michał Ciesielski