Postępowanie z wnioskami i skargami w kontekście Ustawy o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami.

Słowa: wniosek, skarga, kara, żądanie, zawsze kojarzą nam się z formami przymusu. Być może to wpływ naszego podejścia do prawa, które często posługuje się sankcją, jako motywacją do zmiany. Tymczasem wniosek o zapewnienie dostępności i skarga na jej brak, może być formą interakcji, nie zawsze nastawionej negatywnie, między odbiorcą oferty, uczestnikiem wydarzenia a jego organizatorem. W artykule omówione zostaną podstawy prawne, warunki przyjęcia wniosku o zapewnienie dostępności oraz sposoby udzielania odpowiedzi.

Podstawy prawne

Samorządowe instytucje kultury mają obowiązek realizowania dostępności, w całej prowadzonej przez siebie działalności (por. art. 4 ust. 2-4 ustawy o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami^[1]), ze szczególnym uwzględnieniem standardu minimum, opisanego w art. 6 UZD. Podlegają też obowiązkowi odpowiedzi na wniosek o zapewnienie dostępności, ale mogą też przedmiotem skargi na jej brak.

Dla tego artykułu najistotniejszy jest rozdział 4 UZD: Postępowanie skargowe (art. 29 do 34), w którym opisany jest cały proces: informowania o braku dostępności, składania wniosku o zapewnienie dostępności, odpowiedzi na wniosek, skargi na brak dostępności i nałożenia kary.

Natomiast w ustawie o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych^[2], w art. 18-19, opisano “żądanie zapewnienia dostępności”. Proces ten jest bardzo zbliżony do opisanego w UZD. Dostępność cyfrowa omawiana będzie poprzez pojawiające się różnice.

Informowanie o braku dostępności (art. 29 UZD)

Każdy, bez względu na to, czy ma interes prawny (wynikający z przepisu prawa) lub faktyczny (jest osobą ze szczególną potrzebą), może poinformować podmiot publiczny o braku dostępności architektonicznej^[3] czy informacyjno-komunikacyjnej. Proces ten nie dotyczy dostępności cyfrowej.

Ustawa nie precyzuje co podmiot publiczny ma zrobić z taką informacją. Można przypuszczać, że po jej otrzymaniu, nastąpi złożenie wniosku o zapewnienie dostępności, a dalej – o ile nie odpowiemy w sposób satysfakcjonujący – złożenie skargi na brak dostępności. Dlatego, choć podmiot publiczny nie ma obowiązku odpowiedzi na przesłaną informację, warto podjąć działania zmierzające do zapewnienia dostępności lub przemyślenia dostępu alternatywnego. Jeśli dojdzie do skargi na brak dostępności, bezczynność podmiotu publicznego będzie działała na jego niekorzyść.

Informacja o braku dostępności nie musi poprzedzać wniosku i nie jest warunkiem umożliwiającym jego poprawne złożenie.

Wniosek o zapewnienie dostępności

Wniosek o zapewnienie dostępności (dalej jako wniosek) może złożyć tylko osoba lub jej przedstawiciel, która ma interes faktyczny – ma rzeczywistą potrzebę, która umożliwia skorzystanie z usługi czy oferty.

Ustawa wprowadziła definicję dostępności, jako dostępność architektoniczną, cyfrową i informacyjno-komunikacyjną i określiła ich zakres, minimalne wymagania w art. 6 UZD. Oznacza to, że osoba składająca wniosek, a w konsekwencji skargę, odnosi się do tego właśnie standardu. Jeśli jej oczekiwanie wychodzi poza zakres art 6, należy przyjąć, że wniosek (oraz ewentualna skarga) nie spełniają wymogu formalnego^[4].

Wniosek musi zawierać:

1. dane kontaktowe wnioskodawcy
2. wskazanie bariery utrudniającej lub uniemożliwiającej dostęp
3. określenie sposobu komunikacji, np.: tłumaczenie na Polski Język Migowy;
4. wskazanie preferowanego sposobu zapewnienia dostępności;

Koszty związane z punktami c. i d., osoby zarządzające instytucją samorządową, muszą przewidzieć w budżecie zaplanowanych działań. .

Brak jednego z tych elementów, to brak formalny.  Jeśli wniosek jest poprawny, podmiot publiczny ma 14 dni na zapewnienie dostępności (art. 31 UZD). Jeśli zapewnienie dostępności, nie będzie możliwe w tym czasie, to należy do 14 dni odpowiedzieć z informacją o tym kiedy zapewnienie możliwości będzie możliwe. Maksymalny okres, o jaki można wydłużyć czas realizacji, to 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. .

W przypadku, gdy nie ma możliwości zapewnienia dostępności lub jest to utrudnione, należy uzasadnić odmowę, ale ciągle należy zapewnić dostęp alternatywny (zgodnie z wytycznymi art. 7 UZD) Uzasadnienie braku dostępności może mieć tylko przesłankę techniczną lub prawną.

Dobre uzasadnienie wymaga przygotowania. Należy przygotować analizę dostępności podmiotu. Określić jakie podjąć działania, by umożliwić dostęp do oferty czy usługi.  Należy ocenić możliwości instytucji: przygotować argumenty techniczne oraz prawne. W tych drugich mieści się argument budżetowy, ponieważ proces uzgadniania budżetu podmiotu publicznego z organizatorem, jest procesem opartym o przepisy prawa (ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej: Dz.U. 1991 nr 114 poz. 493). Może pojawić się także potrzeba przygotowania projektu inwestycji, uzyskania potrzebnych zgód (lub uzyskania odmowy). W ten sposób powstanie argument prawny.

Prawo tego nie definiuje, ale wszystkie analizy, wnioski skierowane do konserwatora zabytków, należy dokumentować i zachować (także w formie notatek służbowych). Stanowi to materiał dowodowy w ewentualnym procesie skargowym. Brak zgody organu konserwatorskiego na zaproponowane rozwiązania, stanowi przesłankę prawną, uzasadniającą brak możliwości zapewnienia dostępności.

W przypadku dostępności cyfrowej, podmiot publiczny ma na odpowiedź 7 dni. Uzasadnieniem dla braku dostępności lub jej opóźnienia jest, w przypadku dostępności cyfrowej “poniesienie nadmiernych kosztów” (por. art. 8.1 UDC). Mimo braku dostępności cyfrowej, podmiot publiczny musi opublikować deklarację dostępności czy zapewnić dostępność informacji na stronie BIP (art. 8.2 UDC). Możliwe kary za brak dostępności strony internetowej lub aplikacji mobilnej lub za brak deklaracji dostępności i BIP, to odpowiednio 10 000 zł lub 5 000 zł.

Praktyczne wskazówki ułatwiające realizację wniosku

Ustawa nie mówi nic o formie wniosku i sposobach złożenia. Niektóre podmioty publiczne zdecydowały się na przygotowanie wzoru w formacie doc lub pdf, do pobrania na stronie internetowej, do uzupełnienia i podpisania oraz do przesłania pocztą. Ten sposób jest często niedostępny dla wielu osób ze szczególnymi potrzebami.

Dostępna forma wymaga elastyczności co do sposobu złożenia wniosku. Można wykorzystać narzędzia formularzy Google lub Microsoft, dostosowane do potrzeb osób z niepełnosprawnością wzroku. Formularz zawierające cztery formalne pytania z odpowiedziami, zostanie zarejestrowany elektronicznie, ale odpowiedzi można także wydrukować i zarejestrować przyjęcie takiego dokumentu w sekretariacie.

W przypadku, gdy dojdzie do skargi, istotne będzie wykazanie, że podmiot publiczny dostosował się do wymaganych terminów. Stąd należy formalnie odnotować wpłynięcie wniosku do podmiotu publicznego.

Formularz może też być wypełniony przez pracownika, np.: przyjmującego wniosek telefonicznie. Link do formularza wniosku najlepiej dodać do deklaracji dostępności na stronie internetowej.

Odpowiedzialność za cały proces spoczywa na osobie kierującej instytucją. Jednak najlepszą praktyką jest wyznaczenie koordynatora/koordynatorki dostępności. Osoby, która zajmie się przyjęciem wniosku, przygotowaniem odpowiedzi i uzasadnienia. Powinna ona posiadać odpowiednie doświadczenie i wiedzę, i będzie panowała nad całym procesem w imieniu zarządu. Ustawowe zobowiązanie do wyznaczenia koordynatora dostępności dotyczy jedynie organów władzy publicznej, w tym samorządów (porównaj UZD art.14), jednak ze względu na zakres obowiązków związanych z dostępnością, racjonalne wydaje się wyznaczenie takiej funkcji w każdym podmiocie publicznym. Więcej o zarządzaniu dostępnością i funkcji koordynatora, można przeczytać tutaj (link do poprzedniego artykułu).

Podsumowując – wniosek o zapewnienie dostępności musi:

• zawierać 4 elementy wymienione w ustawie
• być możliwy do wypełnienia i złożenia przez osobę ze szczególną potrzebą
• mieć zarejestrowaną datę wpływu (w przypadku skargi na brak dostępności, będzie trzeba wykazać terminowość odpowiedzi)
• uzyskać odpowiedź o formie zapewnienia dostępności lub z uzasadnieniem braku dostępności, ale – koniecznie – z dostępem alternatywnym;

Skarga na brak dostępności

Osoba, która nie uzyskała dostępności w wymaganym terminie lub nie uzyskała dostępności z uzasadnionych powodów (techniczny lub prawnych), może złożyć skargę na brak dostępności (art. 32 UZD). Może to zrobić także wtedy, gdy otrzyma dostęp alternatywny, lecz nie będzie z niego zadowolona. W tej sytuacji, istnieje duże prawdopodobieństwo, że skarga będzie odrzucona.

Skargę wnosi do Prezesa Zarządu PFRON (dostępność architektoniczna i dostępność informacyjno-komunikacyjna), w terminie 30 dni od upłynięcia terminu na uzyskanie odpowiedzi (14 dni lub 2 miesiące po uzasadnionym opóźnieniu) lub po uzyskaniu odpowiedzi, że podmiot publiczny nie ma możliwości zrealizowania dostępności i może jedynie zapewnić dostęp alternatywny.

 Problem ze skargą w UDC skargę na dostępność cyfrową wnosi się do organu wyższego rzędu, zgodnie z kodeksem prawa administracyjnego. Dla instytucji kultury będzie to rada sejmiku organizatora. Różnica ta wymaga wyjaśnienia przez ustawodawcę. Tymczasem, złożenie skargi na brak dostępności cyfrowej wydaje się mało realne, ponieważ trudno sobie wyobrazić jak rada sejmiku mogłaby taką skargę procedować.

Skarga ma spełniać te same wymogi co do treści, jak wniosek. Do jej formalnej akceptacji, wystarczy załączenie kopii wniosku. Podmiot publiczny, na który została złożona skarga, staje się stroną postępowania przed Prezesem Zarządu PFRON. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego (stosuje się do niego Kodeks prawa administracyjnego – KPA).

Postępowanie, zakładając, że strona skarżąca wypełniła wszystkie formalne wymagania, może zakończyć się na trzy sposoby (por. art. 32 ust. 5 i 6):

1. Jeśli Prezes Zarządu PFRON stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, nakazuje podmiotowi publicznemu (decyzja administracyjna) zapewnienie dostępności w ciągu 30-60 dni, w zależności od skomplikowania sprawy. Zapewnienie dostępności przez podmiot zamyka postępowanie przed PFRON.
2. W sytuacji, gdy podmiot dalej, uporczywie nie realizuje dostępności lub dostępu alternatywnego (w uzasadnionych przypadkach) prezes PFRON ma prawo nałożyć odpowiednią karę finansową.
3. Jeśli podmiot publiczny wykaże, że nie może zapewnić dostępności z powodów technicznych lub prawnych oraz, że zapewnił dostęp alternatywny, Prezes Zarządu PFRON odmówi nakazania podmiotowi publicznemu zapewnienia dostępności^[5].

Bardzo ważne jest zatem, aby podmiot publiczny w sposób świadomy prowadził swoją strategię realizowania dostępności. Analizował działania, przygotował plan działań zmierzający do realizowania dostępności (zgodnie z uzasadnionymi możliwościami podmiotu publicznego). Musi być gotowy zaoferować dostęp alternatywny.

Od decyzji Prezesem Zarządu PFRON nie ma odwołania^[6].

Minimalizowanie ryzyka kar w procesie skargowym

W podmiotach publicznych mamy świadomość problemów z realizacją dostępności (np.: budżet, zamówienia publiczne, etc..) Dlatego, aby zminimalizować ryzyko nałożenia kar, należy:

• wyznaczyć osobę odpowiedzialną za temat dostępności i uruchomić komunikację na ten temat pomiędzy zespołami;
• dokonać analizy dostępności podmiotu (zgodnie z art 6 UZD) i upublicznić informacje na ten temat w deklaracji dostępności;
• przygotować plan działania na rzecz poprawy zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (por. art. 14 ust 2 pkt 2); uwzględniając możliwości techniczne, prawne i budżetowe;
• w zakresie inwestycji architektonicznych uwzględnić konsultacje z odpowiednimi organami, np. konserwatorem zabytków
• zaplanować dostępność w budżecie już w roku poprzedzającym działania;
• współpracować z lokalnym środowiskiem osób ze szczególnymi potrzebami w przygotowaniu planu działania na rzecz dostępności;

Dostęp alternatywny

Formy dostępu alternatywnego są jasno określone w art. 7 UZD. Polega on na zapewnieniu osobie ze szczególnymi potrzebami wsparcia innej osoby lub wsparcia technicznego, lub zmiany organizacji działania podmiotu tak, by zapewnić dostępność dla osób, które wnioskują o dostępność. W ramach dostępu cyfrowego (por. art. 7 UDC), może to być nawet kontakt telefoniczny lub e- mail z informacją, która opublikowania jest w sposób niedostępny na stronie internetowej (por. art 7 ust. 2 UDC).

Ta definicja dostępu alternatywnego otwiera wiele możliwości przed podmiotem publicznym, który borykając się z problemami technicznymi czy prawnymi, nie może zapewnić dostępności. Można nawet powiedzieć, że trzeba wykazać się złą wolą, by nie zrealizować co najmniej dostępu alternatywnego. W sytuacji, gdy podmiot publiczny zapewnia dostęp alternatywny, Prezes Zarządu PFRON, odmawia nakazania realizowania dostępności i w konsekwencji, wyznaczenia kary finansowej.

O pojęciach dostępności i dostępności alternatywnej oraz pytaniach co do ich realizacji, można przeczytać w innym artykule.

Podsumowanie

Sankcja nakładana ustawą, ma mobilizować do wdrażania dostępności, rozumianej jako minimalne wymagania, zawarte w art. 6 UZD. Dodatkowo, ze względu na wiele sposobów realizacji dostępu alternatywnego,  kary finansowe wydają się raczej mało prawdopodobne. Oczywiście, pod warunkiem, że podmiot publiczny, podejmie refleksję nad prowadzeniem swojej działalności  w sposób dostępny, zaplanuje ją i będzie stopniowo realizował działania na rzecz dostępności. Być może taki jest, nie wprost, cel rozdziału 4 UZD: “postępowanie skargowe”. Zmotywować, ale nie tyle do bezpośredniego i natychmiastowego wykonania działań, lecz do stopniowego podnoszenia świadomości, powoli inwestując w dostępność otoczenia, ofert czy usług. Szkoda tylko, że nie wyrażono tego celu w sposób pozytywny, lecz dzieje się to przez system kojarzony z karą.

^[1] skrót: UZD; Dz.U. 2019 poz. 1696

^[2] skrót: UDC; Dz.U. 2019 poz. 848

^[3] Porównaj art. 6 pkt. 1 (wymogi minimum dotyczące dostępności architektonicznej) oraz art. 6 pkt. 3 (wymogi minimum dotyczące dostępności informacyjno-komunikacyjnej)

^[4] Jest to interpretacja autora tekstu, wynikająca z logicznego powiązania definicji w UZD. Należy jednak oczekiwać, że Prezes PFRON, jako organ prowadzący ewentualne postępowanie w sprawie skarg, także dokona interpretacji tego czy skarga dotyczy tylko zakresu wskazanego w artykule 6 UZD, czy może odnosi się do szerszego rozumienia dostępności (porównaj artykuł Realizowanie dostępności i dostęp alternatywny)

^[5] Porównaj art. 32 ust 6 UZD

^[6] Porównaj art. 32 ust 7 UZD: Postępowanie przed Prezesem Zarządu PFRON jest postępowaniem jednoinstancyjnym.

Tomasz Włodarski

Zastępca dyrektorki Małopolskiego Instytutu Kultury w Krakowie (MIK); pracował dla jednostki samorządu terytorialnego w hrabstwie Cambridgeshire (UK), gdzie zaangażowany był w działania dotyczące równości i różnorodności. W Polsce, współorganizował i prowadził organizację pozarządową oferującą pomoc prawną w interesie publicznym, kwestiach społeczeństwa obywatelskiego i środowiska naturalnego. W MIK wspiera planowanie strategiczne, współpracę międzynarodową i projekty dostępnościowe, w tym odpowiada za program projektu „Małopolska. Kultura wrażliwa”. Ceni sobie zdrowy rozsądek i racjonalizm.