Ochrona zabytków jako wartość w planowaniu przestrzennym

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia szereg wartości, które należy uwzględnić podczas tworzenia i wykonywania aktów planistycznych.

W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniony został przykładowy katalog innych wartości, niż wy­mienione w ust. 1 zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, które powinny być szcze­gólnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Można je okre­ślić jako wartości wysoko cenione. Są to m.in. wskazane w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Przepisy te mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy sporządzające akty planowania przestrzennego. Stanowią one katalog zasad obowiązujących organ w za­kresie kształtowania polityki przestrzennej. Uwzględnienie powyższych zasad jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami u.p.z.p.[1].

Jednak należy pamiętać, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. przepis art. 1 ust 2 (nakaz uwzględ­niania tzw. wartości wysoko cenionych) nie może stanowić wyłącznej przyczyny od­mowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wyłączenie to stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Możliwość kształtowania zasad zagospodarowania terenu może oddziaływać na wyko­nywanie prawa własności. Należy przypomnieć, że własność, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własno­ści dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzy­stania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jakkolwiek w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności – ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury to , jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, „należy przyjąć, że ograniczenia wła­sności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wol­ność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach”.

Należy tu przywołać stwierdzenie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2005 r., K 22/04, w którego świetle „każde planowanie przestrzenne z natury rzeczy musi (…) oddziaływać na zakres uprawnień właścicieli nieruchomości znajdują­cych się na terenach objętych planem”. Jest to dopuszczalne z uwagi na to, że „prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom”. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2008 r. K 46/07 stanął na stanowisku, w którego świetle „wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowi­ska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrze­by interesu publicznego) stanowią ustawowe odniesienie (uszczegółowienie) wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji”.

W ścisłym związku z art. 31 ust 3 RP Konstytucji pozostaje art. 5 Konstytucji, zgod­nie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Dziedzictwo to podlega ochronie a zaistniałe w nim ubytki w żaden sposób nie przesądzają o braku podstaw do dalszych działań ochronnych, wręcz przeciwnie – tym bardziej nakazują chronić te elementy, które można jeszcze ocalić.

[1] Z. Niewiadomski., Wartości w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa NSA [w:] A. Fogel, Z. Cieślak, Wartości w planowaniu przestrzennym, Warszawa 2010, s. 20 oraz Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2015, s.10-18.

Dowiedz się więcej:

Usługa szkoleniowa na potrzeby pracowników urzędów ochrony zabytków w Polsce. Materiały szkoleniowe. Procedura administracyjna i przepisy prawnej ochrony zabytków (poziom zaawansowany), MindLab, Narodowy Instytut Dziedzictwa, Warszawa 2017.

Autor: Anna Fogel