Monitoring dziedzictwa a monitoring w zarządzaniu dziedzictwem

Artykuł  definiuje, czym jest i jakie funkcje pełni monitoring. Odpowiada na pytanie, czym są wskaźniki monitoringu, oraz prezentuje możliwe podejścia do monitoringu w zależności od przyjętego modelu zarządzania dziedzictwem.

Monitoring to niezmiernie istotny element całego procesu zarządzania rozwojem lokalnym. Jest to proces, który ma na celu systematyczne analizowanie stanu zaawansowania realizacji poszczególnych zapisanych w dokumentach strategicznych celów.

Istota monitoringu sprowadza się do:

• odpowiedzi na pytanie, które z założonych działań i celów zostały zrealizowane, a które nie,
• określenia przyczyn tego stanu rzeczy, a także sformułowania wniosków dla dalszego procesu wdrażania celów,
• modyfikowania dalszych planowanych działań w taki sposób, aby osiągnąć zakładane cele.

Tak więc istotą procesu monitoringu jest stwierdzenie, czy wynik naszego działania (efekt końcowy) jest zgodny z zamierzonym, określonym poprzez cele i kierunki działania, oraz czy wszystkie czynności i środki zastosowanie w działaniu były potrzebne do osiągnięcia zamierzonego stanu.

Podstawą monitoringu są wskaźniki, które pozwalają określić, czy i w jakim zakresie realizowane są cele. Co do zasady w dokumentach strategicznych nie powinno się zapisywać celów, które są niemierzalne, tzn. nie możemy wskazać wskaźnika/wskaźników, które wykorzystamy do pomiaru realizacji celu.

Wskaźnik to dające się obserwować zjawisko lub cecha, których zaobserwowanie (czasem samo pojawienie się) stanowi przesłankę, tj. pozwala stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem, że dane zjawisko lub cecha wystąpiła.

Wskaźniki można podzielić w różny sposób, w zależności od przyjętego kryterium (wybrane podziały):

1. Ze względu na rodzaj wykorzystywanych danych:

Wskaźniki finansowe – odzwierciedlają wysokość nakładów przeznaczonych na realizację celów, np. ilość środków (w tys. zł) z budżetu gminy kierowana na remonty obiektów zabytkowych,

Wskaźniki rzeczowe – wskazują na efekty działań, np. liczbę obiektów zabytkowych na terenie gminy wpisanych do rejestru, liczbę obiektów zabytkowych poddanych pracom remontowym w danym roku.

2. Podział na wskaźniki ilościowe i jakościowe:

Wskaźniki ilościowe – są policzalne, wyrażane albo w postaci bezwzględnej, albo względnej (%).  Ich użycie zaleca się przy konstruowaniu systemu pomiaru realizacji celów, gdyż zmiany ich wartości pozwalają precyzyjnie określić, czy dany cel jest realizowany, np. odsetek (%) obiektów dziedzictwa materialnego gminy wpisanych do rejestru.

Wskaźniki jakościowe – są to najczęściej wskaźniki opisowe, stosowane np. w ocenie krajobrazu kulturowego. Ich użycie zaleca się tylko wtedy, gdy nie można wygenerować wskaźników ilościowych, obarczone jest ono pewnym subiektywizmem, ważne okazuje się podawanie kryterium oceny, np. przy ocenie unikatowego krajobrazu kulturowego w gminie warto podać, jakie jest kryterium tej unikatowości, jaka to ocena, przez kogo dokonana i czy waloryzacji dokona zespół naukowców, czy zespół wojewódzkiego konserwatora zabytków (WKZ).

3. Podział ze względu na miejsce w logice interwencji publicznej:

Wskaźniki produktu – konkretne dobra i usługi powstałe w wyniku realizacji projektów czy celów, np. liczba zorganizowanych szkoleń z zakresu zarządzania dziedzictwem, liczba odnowionych zabytków, liczba zidentyfikowanych przepisów kulinarnych związanych z lokalną tradycją itp.

Wskaźniki rezultatu[1] – odzwierciedlają zamierzone efekty (bezpośrednie, natychmiastowe). Innymi słowy, są to zmiany, jakie nastąpiły w określonej dziedzinie, np. odsetek urzędników, którzy wzięli udział w szkoleniach z zakresu zarządzania dziedzictwem, liczba punktów gastronomicznych, w których serwowane są dania regionalne itp.

Wskaźniki oddziaływania – odnoszą się do efektów długookresowych. Podaje się tu np. liczbę gmin, które wdrożyły model zarządzania dziedzictwem proponowany przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, wzrost liczby turystów odwiedzających gminę i korzystających z lokalnej, tradycyjnej bazy gastronomicznej.

Dla omawianego tematu kluczowe jest rozróżnienie wskaźników wykorzystywanych w poszczególnych etapach planowania strategicznego i programowania.

Na etapie diagnozy wykorzystujemy wskaźniki kontekstowe – pozwalają nam one najlepiej zobrazować sytuację, wskazując kluczowe problemy i wyzwania.

Na etapie formułowania i wyboru celów istotne stają się wskaźniki rezultatu, które pozwalają nam odpowiedzieć na pytanie, czy osiągamy zamierzone efekty podejmowanych działań.

Na etapie realizacji założonych celów stosujemy wskaźniki rezultatu i oddziaływania (choć te będą częściej elementem procesu ewaluacji).

Wskaźniki w diagnozie zasobu dziedzictwa

Przystępując do opracowania diagnozy – czy to w dokumentach dedykowanych dziedzictwu, czy też w dokumentach strategicznych mających szerszy kontekst, gdzie w ogólnej diagnozie społeczno-gospodarczej dziedzictwo występuje jako jeden z elementów – warto rozpocząć prace od zinwentaryzowania już istniejących źródeł wiedzy na temat dziedzictwa.

Pierwsze kluczowe pytanie dotyczy tego, czy gmina posiada gminną ewidencję zabytków (dalej GEZ). Jeśli tak, należy ustalić, jakie wskaźniki dotyczące dziedzictwa w niej występują. Może to być np. liczba zabytków (ruchomych i nieruchomych) w poszczególnych kategoriach, powierzchnia gminy objęta parkiem kulturowym, liczba obiektów wpisanych na listę światowego dziedzictwa UNESCO.

Jeśli w GEZ pojawia się ujęcie wskaźnikowe dziedzictwa, to trzeba zapytać, czy jest to ujęcie statyczne (dane tylko za konkretny rok), czy też dynamiczne (podawane są zmiany na przestrzeni kilku lat).

Analogiczne pytania i analizę należy przeprowadzić dla gminnego programu opieki nad zabytkami (dalej GPOZ).

Jeśli gmina posiada inne źródło danych (wiedzy) na temat dziedzictwa, np. wykaz (lub bazę) lokalnego dziedzictwa kulturowego, postępujemy analogicznie jak w przypadku GEZ i GPOZ. Uzyskujemy w ten sposób informacje, czy i jakie wskaźniki były do tej pory używane w diagnozie stanu dziedzictwa w naszej gminie.

Warto na tym etapie odpowiedzieć sobie na pytanie, jakich wskaźników nam brakuje[2],  żeby dziedzictwo i problemy związane z zarządzaniem tym zasobem pokazać jak najpełniej. Mogą to być wskaźniki dotyczące kapitału społecznego, a pośrednio odnoszące się do dziedzictwa (np. liczba i profil organizacji pozarządowych działających na terenie gminy), lub też wskaźniki związane z dostępnością turystyczną, np. długość (w km) dróg rowerowych i ich kompletność w skomunikowaniu głównych zabytków gminy (lub szerszego zakresu przestrzennego, np. regionu).

Ważne na etapie diagnozy jest wskazanie także finansowego aspektu zarządzania dziedzictwem, np. poprzez wskaźniki, jakimi są dochody i wydatki budżetów gminy według działów (jednym z nich jest: Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego). Ponieważ wskaźniki te są zamieszczane w Statystycznym Vademecum Samorządowca, można dokonać porównań z innymi gminami powiatu czy regionu.

Wykorzystując wskaźniki w diagnozie stanu dziedzictwa, musimy pamiętać, że powinniśmy wykorzystywać tylko dane oparte na wiarygodnych źródłach. Mogą to być: dane pochodzące  ze statystyki publicznej i źródeł administracyjnych, wyniki badań pełnych lub reprezentatywnych wykonane przez odpowiednie jednostki (np. GUS lub CEBOS), dane publikowane przez Eurostat, OECD oraz wyniki projektów naukowych.

Coraz więcej danych statystycznych jest generowanych także na poziomie regionalnym, np. w ramach obserwatoriów terytorialnych.

Wskaźniki monitorowania celów w ramach systemu zarządzania dziedzictwem  

System wskaźników monitorowania celów związanych z dziedzictwem jest ściśle powiązany z przyjętym modelem programowania rozwoju i zarządzania dziedzictwem. Wyróżnić można tu następujące modele:

• Model obligatoryjny (koncentrujący się na spełnieniu obowiązku opracowania dokumentów programowania wymaganych przez przepisy prawa) – w tym modelu system monitoringu powinien być przypisany do celów zapisanych w GPOZ. Występują tu jednak dwie trudności: nie wszystkie gminy mają opracowany GPOZ, a te, które spełniły obowiązek ustawowy, nie zawsze zakładają monitoring celów,
• Model maksimum (opracowywane jest bardzo wiele dokumentów programowania) – w tym modelu trudno stworzyć spójny i przydatny system monitoringu, zarówno dotyczący terytorium, jak i wdrażania celów,
• Model smart (inteligentne dostosowanie do uwarunkowań i potrzeb JST) – model ten zakłada kilka możliwych ujęć problematyki dziedzictwa (przeczytaj o tym w osobnym artykule Model smart – w programowaniu rozwoju). W związku z tym także system monitoringu może być różny i wynikać z przyjętych zasad budowania celów (tabela 1.).

Tabela 1. System monitoringu a ścieżki zarządzania dziedzictwem w ramach modelu smart

[1] Stosując wskaźniki rezultatu, często mamy do czynienia z dylematem, na ile rezultat jest wynikiem tylko realizacji zapisanego celu, a na ile wpływają na niego także czynniki zewnętrzne. Oddzielenie czynników zewnętrznych jest trudne, ale możliwe, i dlatego zaleca się oprócz systematycznego monitoringu wykonywanie ewaluacji (zarówno ex-ante, on-going, jak i ex-post).

[2] Jeśli gmina nie posiada do tej pory żadnych dokumentów związanych z dziedzictwem jest to moment, w którym warto się zastanowić, jakie dane dotyczące dziedzictwa na poziomie lokalnym w ogóle warto gromadzić.

Autor: Paulina Legutko-Kobus