Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako forma ochrony zabytków

Należycie sporządzone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są skuteczną formą ochrony zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Dobrze opracowane plany miejscowe umożliwiają egzekwowanie przepisów prawa zawartych w aktach wyższego rzędu. Poniżej przedłożono 10 punktów, w których rozpatrzono wybrane zagadnienia związane z ochroną konserwatorską  wprowadzaną w aktach prawa miejscowego. 

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady kształtowania polityki przestrzennej zostały powierzone odpowiednio jednostkom samorządu terytorialnego i organom administracji rządowej. Sporządzane przez lokalny samorząd miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP) stanowią akty prawa miejscowego. W dokumentach tych zawarty jest między innymi wykaz zabytków nieruchomych podlegających ochronie i opiece. Spis obiektów zabytkowych przedłożony w MPZP powinien być spójny z obowiązującą na danym terenie gminną ewidencją zabytków (dalej GEZ). Ustalenia dotyczące ochrony konserwatorskiej zawarte w MPZP są jedną z formy ochrony zabytków wskazanych w Ustawie z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej „Ustawa”).

Ochrona zabytków jest ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 4 pkt. 2 i 6 Ustawy, do obowiązków samorządów należy m.in.: „zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (…) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska”. Ponieważ GEZ nie stanowi literalnie wskazanej w Ustawie formy ochrony zabytków, dla zabezpieczenia tego zasobu kluczowe są regulacje zawarte w przepisach prawa miejscowego sformułowane w MPZP. Opracowując ustalenia dotyczące ochrony zabytków nieruchomych należy pamiętać, że raz przyjęte zapis MPZP są wiążącym aktem prawa miejscowego. Źle opracowane zapisy, zbyt liberalne, wprowadzające niski reżim ochrony nie będą mogły zostać zmienione bez groźby roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraconych korzyści majątkowych ze strony właściciela nieruchomości. Wszelkie koszty związane z wypłaceniem odszkodowania poniesie lokalna gmina.

W celu opracowania właściwych ustaleń MPZP, umożliwiających skuteczną ochronę konserwatorską, zapisy te są formułowane w porozumieniu z właściwym Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej WKZ), i przez właściwego WKZ są uzgadnianie bądź nie uzgadniane.

Ustalenia zawarte w MPZP są indywidualnie opracowywane dla danej miejscowości. Niemniej w toku pracy nad zapisami, a także podczas ich weryfikacji warto skonfrontować wypracowane regulacje z przedłożonym poniżej przykładowymi zagadnieniami:

1. Właściwe rozpoznanie zasobu

Podstawę do opracowania GEZ stanowi rejestr zabytków oraz wojewódzka ewidencja zabytków. W wykazie GEZ powinny znaleźć się również inne obiekty, wypełniające ustawową definicję zabytku, a które to jeszcze nie zostały objęte ochroną konserwatorską. W toku opracowywania wykazu, zarówno GEZ jak i wykazu zabytków ujętych w MPZP bezwzględnie należy przeprowadzić weryfikację obiektów w terenie. Podczas pracy w terenie warto sporządzić dokumentację fotograficzną zabytków. Weryfikacja zasobu w terenie umożliwi organom ochrony konserwatorskiej przeprowadzenie właściwej analizy wartościującej i tym samym sporządzenie adekwatnych wytycznych konserwatorskich odnośnie ochrony poszczególnych obiektów, zespołów budowli czy obszarów. Tym samym, właściwe rozpoznanie zasobu umożliwi sformułowanie właściwych ustaleń MPZP.

2. Precyzyjne określenie przedmiotu ochrony

Art. 6 ust. 1 Ustawy dosłownie wymienia, co podlega ochronie i opiece konserwatorskiej. W praktyce największą grupę tworzą dzieła architektury i budownictwa. Ochronie podlegają również zabytki budownictwa obronnego, obiekty techniki, tj. kopalnie, huty czy elektrownie, cmentarze, a także ogrody i parki, jak również miejsca historyczne oraz układy urbanistyczne, ruralistyczne, zespoły budowli a także krajobrazy kulturowe, czyli szeroko pojęte obszary, dla których również sporządza się kartę adresową zabytku nieruchomego GEZ, gdzie m.in. określa się granice chronionego obszaru (w rubryce adres). Podobnie jak w karcie adresowej zabytku nieruchomego GEZ, wykaz obiektów i obszarów przedłożony w treści MPZP musi określać rodzaj zabytku oraz precyzyjnie wskazywać jego adres (ulica i numer bądź numer ewidencyjny działki wraz z obrębem). W MPZP warto zapisać dodatkowe informacje o zabytku, które powinny zostać uwzględnione podczas opracowywania kart adresowych zabytku nieruchomego GEZ, tj. nazwa, czas powstania czy nazwisko architekta. Informacje te zasygnalizują potencjalnym nabywcom nieruchomości, z jaką rangą zabytku będą mieli do czynienia.

3. Zaangażowanie do pracy nad MPZP szeregu specjalistów

W toku procedury przetargowej udzielenia zamówienia publicznego na sporządzenie MPZP warto postawić wymóg posiadania doświadczenia przez członków zespołu również w dziedzinach związanych z aspektami historycznymi i konserwatorskimi. Rezygnacja z szerokiego gremium ekspertów może spowodować pominięcie zapisów istotnych dla należytej ochrony konserwatorskiej.

4. Uwzględnienie polityki konserwatorskiej w celach i założeniach lokalnej polityki przestrzennej

Ustalenia odnoszące się do ochrony konserwatorskiej muszą być wpisane w aktualne trendy polityki konserwatorskiej oraz muszą być zgodne z obowiązującą doktryną konserwatorską. Zbiór dokumentów doktrynalnych opracowanych przez zespoły eksperckie jest powszechnie dostępny (np. pod adresem: www.icomos-poland.org/pl/dokumenty-doktrynalne.html). Szczegółowa weryfikacja przepisów prawa miejscowego pod kątem zgodności z doktryną leży w gestii WKZ.

5. Korelacja zapisów aktów normatywnych wyższego rzędu z przepisami prawa miejscowego

Kluczowe zapisy oraz definicje zawarte w sporządzonym MPZP powinny być spójne z formułami przedłożonymi w ustawach do których odnoszą się plany miejscowe, a w których zawarto podstawowe definicje, tj. przebudowa czy rozbudowa. Wprowadzanie diametralnie różnych, nowych definicji na potrzeby sporządzanego MPZP doprowadzi do niejasności, niespójności i nieporozumień.

6. Ustalenia ogólne definicje

Ustalenia ogólne MPZP w dużej mierze wprowadzają swoisty słownik pojęć oraz definicji obwiązujących na danym obszarze. Spośród licznych określeń, które pojawią się w tej części teksu MPZP warto sformułować stosowne definicje, dzięki którym zbytkowy zasób zostanie należycie zabezpieczony. Zapisy te powinny przede wszystkim wykluczyć możliwość eliminacji zabytku z przestrzeni publicznej. Przykładowo, sformułowanie pojęcia „zachowanie bryły”, przez które należałoby rozumieć zakaz rozbiórki obiektu, ale również zakaz rozbudowy, nadbudowy czy zmiany geometrii dachu. Obowiązek zachowania bryły winien tyczyć się tych obiektów, które spełniają ustawową definicję zabytku, których zachowanie, ze względu na posiadane wartości, leży w interesie społecznym. Wszystkie sformułowane definicje, odnoszące się do zabytkowej substancji, której ochrona jest priorytetem we wszelkich podejmowanych pracach konserwatorskich, restauratorskich czy robót budowalnych, nie mogą sankcjonować zmian charakterystycznych parametrów budowli, tj.: kubatura, powierzchnia użytkowa, wysokość, długość, szerokość, kształt dachu czy liczba kondygnacji.

7. Ustalenia szczegółowe

Przepisy szczegółowe określają przeznaczenie poszczególnych terenów, warunki zabudowy czy możliwości zainwestowania. Zapisy precyzują paramenty dopuszczalnej zabudowy, a także definiują zasady kształtowania nowych budowli, w tym wygląd elewacji zewnętrznych czy dopuszczalne materiały pokryć dachowych. Przepisy szczegółowe mają fundamentalne znaczenie dla możliwości ochrony zasobu obiektów oraz obszarów ujętych w GEZ. Formułując te ustalenia należy je rozpatrzeć na maksymalnie szerokim tle. Przykładowo:

• Wprowadzane zapisy nie mogą uniemożliwiać przeprowadzania remontów obiektów zabytkowych, w których zastosowano indywidulane rozwiązania, na przykład w obrębie rozwiązań połaci dachowych. Obiekty o płaskich stropodachach z okresu modernizmu międzywojennego nie mogą zostać obarczone przepisami nakazującym realizację dachów dwuspadowych.
• Proponowane regulacje powinny zawierać wytyczne w zakresie wyglądu oraz kompozycji architektonicznej przyszłych budowli, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego obiektu czy obszaru. Brak wytycznych będzie skutkował znaczną dowolnością w doborze repertuaru form architektonicznych oraz materiałów wykończeniowych elewacji. Efektem niedoprecyzowania zapisów MPZP w tej kwestii, będzie dopuszczenie nowych realizacji, które mogą nie komponować się z historycznym zespołem budowli, przez co spowodują obniżenie jego wartości zabytkowych.
• Wprowadzenie zapisów dopuszczających realizację przeskalowanych inwestycji spowoduje nieodwracalne i niekorzystne zmiany w zastanych relacjach przestrzennych (przykładowo: realizacja inwestycji o 16 metrach wysokości w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowej chałupy o 6 metrach wysokości w kalenicy dachu). Kubatura obiektów możliwych do zrealizowania bezpośrednio w historycznym sąsiedztwie powinna nawiązywać do gabarytów zabytkowych budowli. Podobnie powierzchnia zabudowy, teren biologicznie czynny, kształt dachu czy materiały muszą harmonijnie wpisywać się w zastane rozwiązania, tworzące swoisty genius loci Przeskalowane inwestycje nie tylko zakłócą historyczny porządek, lecz także spowodują olbrzymi dyskomfort w życiu codziennym stałych mieszkańców.

8. Spójność zapisów ogólnych i szczegółowych MPZP

Zapisy szczegółowe niejako doprecyzowują ustalenia ogólne. Między tym zapisami nie mogą pojawić się ustalenia sprzeczne bądź takie, które dają pole do dyskusji czy interpretacji. W prawie miejscowym nie może być miejsca na zapisy, które wymagają dodatkowych wyjaśnień, nie może być definicji otwartych oraz niespójnych, niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Każdy niedoprecyzowany element składowy MPZP, każda luka oraz każda niejasność mogą przyczynić się do degradacji zabytkowego zasobu. Ustalenia ogóle oraz szczegółowe są równorzędnie ważne. Zawarte w ustaleniach ogólnych definicje oraz zasady dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków muszą być spójne z zapisami zawartymi w ustaleniach szczegółowych planu.

9. Oznaczenia graficzne na rysunku MPZP

Istotnymi elementami składowymi zabytkowych przestrzeni są także place miejskie, pierzeje uliczne i ich utrwalone ciągi widokowe, otwarcia widokowe – ekspozycja zabytku. W celu ochrony tych unikatowych przestrzeni należy wprowadzić właściwe oznaczenia graficzne na rysunku MPZP. Oznaczenia te mają równie istotną rangę jak treści zapisów. Przykładowo, duże znaczenie będą miały naniesione na rysunek planu urządzone punkty widokowe oraz linie wyznaczające otwarcia widokowe, a także wprowadzone linie obowiązującej zabudowy. Te elementy graficzne zapewnią skuteczną ochronę, zabezpieczą zabytkowe obiekty, zespoły budowli oraz utrwalone historyczne panoramy przed niepożądaną zabudową przedpola ekspozycji. Należy pamiętać, że brak ochrony przedpola ekspozycji sukcesywnie prowadzi do deformacji układu przestrzennego miasta, przesłania zabytkowe obiekty, eliminując je z krajobrazu kulturowego. Z kolei wyznaczenie linii obowiązującej zabudowy po obrysie rzutu budowli, skutecznie zabezpieczy cenny zabytek architektury.

Wykaz GEZ przedłożony jest w treści MPZP oraz w załączniku graficznym. W obu częściach MPZP ewidencja musi być spójna. Zdarza się, że na rysunku MPZP niewłaściwe oznaczono obiekt lub obszar. Analogiczne omyłki zdarzają się również w treści planu. Zarówno rysunek jak i teść MPZP muszą precyzyjnie i jednoznacznie wskazywać przedmiot ochrony konserwatorskiej. W celu podania informacji zgodnych ze stanem faktycznym, każdorazowo obiekty oraz granice obszaru należy zweryfikować w terenie.

Przedłożone powyżej przykłady stanowią zaledwie ułamek zagadnień związanych z ochroną konserwatorską możliwą do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego, jakimi są MPZP. Wnikliwa analiza sporządzanych regulacji, wynikająca z troski o lokalne dziedzictwo, zapewni skuteczną ochronę konserwatorską zabytkowych obiektów oraz obszarów, natomiast konsekwencje niewłaściwie opracowanych zapisów MPZP będą czytelne w krajobrazie kulturowym przez dziesiątki lat.  Błędy i złe zarządzenie gospodarką przestrzenną, brak ochrony zabytkowego zasobu spowoduje nieodwracalne i bezpowrotne straty. Odpowiedzialność za niewłaściwe zarządzanie przestrzenią publiczną zawsze spadnie na lokalny samorząd.

Ochrona zasobów dziedzictwa w szczególności leży w interesie lokalnych społeczności, które na co dzień współżyją z zabytkowymi przestrzeniami, nieruchomościami oraz dziedzictwem niematerialnym. Jedno jest nierozerwalnie związane z drugim. Dlatego też właściwe opracowanie ustaleń w zakresie ochrony konserwatorskiej w MPZP jest fundamentalnym zadaniem każdej gminy, chcącej nie tylko należycie wywiązać się z ustawowych obowiązków, ale również takiej gminy, dla której w priorytecie jest ochrona dziedzictwa swojej „małej ojczyzny” i komfort życia jej mieszkańców.

Natalia Skiepko konserwator zabytków, absolwentka kierunku Ochrona Dóbr Kultury UMK Toruń, w latach 2016-2021 Miejski Konserwator Zabytków w Zakopanem. Od 1 grudnia 2022 roku Kierownik Centrum Architektury Drewnianej Narodowego Instytutu Dziedzictwa.