Czy sprzedaż zabytku przez jednostkę samorządu terytorialnego to szansa czy zagrożenie?

Artykuł omawia problemy z zagospodarowaniem zabytków należących do jednostek samorządu terytorialnego. Omówione zostały często spotykane problemy oraz niebezpieczeństwa jakie powoduje sprzedaż lub darowizna zabytku. Wskazano bezpieczne rozwiązanie tych problemów.

Do podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Art. 7 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 poz.559 t.j. z późn. zm.) określa zadania własne każdej gminy. Jednym z nich  jest prowadzenie spraw z zakresu ochrony zabytków i opieki nad nimi. Gminy powinny chronić zabytki przed zagrożeniami; zapewniać warunki prawne umożliwiające ich zachowanie, zagospodarowanie, utrzymanie oraz udaremniać  niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytków. W przypadku zagrożonych zniszczeniem zabytkowych obiektów należących do podmiotów prywatnych, jednostka samorządu terytorialnego może odegrać duża rolę w uratowaniu przed zniszczeniem takiego obiektu.

Przejmowanie obiektów zabytkowych w procesie upadłościowym

Największe problemy pojawiają się w przypadku upadłości podmiotu posiadającego zabytek. Gmina powinna zaangażować się w proces upadłościowy, często jest także wierzycielem takiego upadającego podmiotu z uwagi na nieuregulowane podatki i opłaty lokalne. W takiej sytuacji należy dążyć do ustanowienia jednego konkretnego właściciela, zaspokojenia potrzeb wierzycieli likwidowanej firmy, czy też wyłączenia danego terenu z masy upadłościowej. Jeśli cenny obiekt nie został dotychczas wpisany do rejestru zabytków, to należy wnioskować o dokonanie takiego wpisu do wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wpis do rejestru zabytków pozwala gminie m.in. na skorzystanie, na mocy art. 109 Ustawy  dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 poz. 1899 t.j. z późn. zm.), z prawa pierwokupu, pod warunkiem uprzedniego ujawnienia takiego prawa w księdze wieczystej.

Zagospodarowanie zabytków należących do jednostek samorządu terytorialnego

W tym kontekście należy zastanowić się, w jaki sposób zagospodarować przejęty lub posiadany wcześniej przez gminę zabytek, szczególnie w sytuacji, kiedy obiekt  nie jest użytkowany, a gmina nie planuje jego użytkowania w celu zaspokojenia potrzeb własnych mieszkańców. Pierwszym pojawiającym się pomysłem z reguły jest wystawienie zabytku na sprzedaż. Gmina nie będzie musiała ponosić wydatków na utrzymanie, nie będzie też trzeba inwestować w remont obiektu. Rozwiązanie to może wydawać się niemal idealne. Nowy właściciel zaadaptuje obiekt pod własne potrzeby i wykona remont na własny koszt. Sumienie uspokajają także zapisy art. 26 Ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 poz. 840 t.j.) pozwalające na nałożenie na nabywcę w umowie sprzedaży, zamiany, darowizny lub dzierżawy obowiązku przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku w sytuacji, kiedy stan zachowania zabytku tego wymaga. Z kolei, zgodnie z art. 27 tejże ustawy na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia w formie pisemnej zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku.

Często spotykane problemy po sprzedaży zabytkowego budynku przez jednostkę samorządu terytorialnego

Niestety, przepisy te w wielu przypadkach są praktycznie nieegzekwowalne. Zarówno samorządy, jak i nabywcy mogą działać w dobrej wierze. Jednostki samorządu terytorialnego za zgodą rady gminy udzielają bonifikat nawet do 99% od ceny zakupu. Przekazują też czasami zabytki w drodze darowizny, uznając że są to obiekty w złym stanie technicznym, remonty będą kosztowne, wpis do rejestru zabytków sprawi, że nie wszystkie działania przy zabytku będą możliwe, a zastosowane materiały czy technologie mogą przynieść dodatkowe koszty. Tymczasem nabywcy roztaczają wspaniałe wizje remontów i zagospodarowania zabytków. Często sami wierzą w przedstawiane wizje. Czasami nawet udaje się zrealizować taką inwestycję (Manufaktura Łódź, Stary Browar w Poznaniu). Niejednokrotnie jednak, po zakupie okazuje się, że koszty przerastają nabywców, zmienia się sytuacja rynkowa, planowana inwestycja przestaje być opłacalna i nabywca odstępuje od jej realizacji nawet po uzyskaniu wymaganych prawem pozwoleń konserwatorskich i budowlanych. Zdarzają się też oszustwa z premedytacją, kiedy inwestor od początku nie ma zamiaru realizować wizji inwestycji roztaczanych przed władzami gminy – kiedy od początku planuje zniszczenie, usunięcie zabytku i wykorzystanie nieobciążonego zabytkiem terenu pod inne funkcje. Planuje pozostawienie zabytku bez opieki, a jego celem jest komercyjne wykorzystanie przyległego gruntu, lub też kiedy chce pozyskaną za darmo lub za niewielkie pieniądze nieruchomość wykorzystać pod zastaw hipoteczny, a pozyskane środki spożytkować na inny cel. Wówczas na terenie gminy powstaje obszar problemowy. W krajobrazie miejscowości pojawia się z reguły niszczejący, rozkradany, źle zabezpieczany, psujący estetykę, czasami zagrażający bezpieczeństwu osób postronnych obiekt zabytkowy. W tym czasie gmina z reguły ma „związane ręce”, ponieważ do umów sprzedaży z bonifikatą lub bez niej czy do umów darowizny wpisywane są kilkuletnie terminy realizacji remontów. W normalnej sytuacji terminy te są zasadne, trzeba bowiem wykonać projekty inwestycji, uzyskać pozwolenia, a następnie przystąpić do jej realizacji. To może zająć kilka lat w zależności od wielkości inwestycji. Problem pojawia się, kiedy inwestycja nie jest realizowana, gmina bowiem będzie musiała odczekać ten czas, zanim wkroczy na ścieżkę prawną. Dodatkowymi komplikacjami będą hipoteki, inwestycje zrealizowane na działkach przynależnych do zabytku oraz nakłady poniesione na zabezpieczanie obiektu (nawet nieskuteczne). Tym sposobem odzyskanie takiej nieruchomości może oznaczać długoletnią batalię sądową oraz konieczność poniesienia dużych nakładów finansowych. Sprawa komplikuje się jeszcze bardziej, jeśli w międzyczasie obiekt zostanie sprzedany lub w inny sposób zmieni swojego właściciela.

Podsumowując, należy stwierdzić, że niezależnie od ceny sprzedaży zabytkowego obiektu (nawet jeśli będzie to jedna złotówka), wyegzekwowanie wymogów i terminów realizacji zawartych w akcie notarialnym będzie niesłychanie trudne lub wręcz niemożliwe. Nowy właściciel może sprzedać taki obiekt lub obciążyć go hipoteką, co praktycznie może uniemożliwić jego odzyskanie.

Wieloletnia dzierżawa nieruchomości szansą na uratowanie zabytku

Zatem, skoro sprzedaż gminnego zabytku jest jednocześnie szansą na realizację remontu i adaptacji obiektu bez obciążania finansów gminy i dużym zagrożeniem w przypadku celowego lub niezamierzonego niepowodzenia takiej prywatnej inwestycji, najlepszym rozwiązaniem zachowującym szanse i ograniczającym ryzyko jest wieloletnia dzierżawa z prawem pierwokupu. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 ust. 4 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarcie umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik wojewódzki mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wcześniejsze brzmienie tego przepisu umożliwiało sprzedaż dzierżawionej nieruchomości w trybie bezprzetargowym w przypadku dzierżawy trwającej co najmniej 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.

Wieloletnia dzierżawa nieruchomości pozwala na pozyskiwanie przez dzierżawcę dotacji i środków zewnętrznych, gdyż warunkiem ich pozyskania jest dysponowanie nieruchomością w okresie trwałości projektu – z reguły jest to pięć lat liczone od momentu zatwierdzenia ostatecznego rozliczenia inwestycji. Zatem dzierżawa, np. 30-letnia, pozwala nie tylko na pozyskanie dofinansowania zewnętrznego, lecz także na uzyskanie kredytu bankowego na realizację zamierzenia inwestycyjnego. Oczywiście pewną niedogodnością dla inwestora jest brak możliwości zabezpieczenia kredytu hipoteką nieruchomości, która ma zostać wyremontowana, jednak właśnie ten aspekt jest kluczowy z punktu widzenia gminy i ochrony dziedzictwa kulturowego. Zabezpieczanie kredytów w inny sposób, w przypadku niepowodzenia, przerwania czy nierozpoczęcia remontu powoduje, że inwestor sam odpowiada za swoje działania nie powodując obciążenia zabytku. Umowa dzierżawy powinna obejmować możliwość jej rozwiązania w przypadku niszczenia zabytku, nieprawidłowego zabezpieczania obiektu, wykonywania prac bez wymaganych prawem zezwoleń lub niezgodnie z takimi zezwoleniami. Powinna też obejmować jasny i sprawdzalny harmonogram działań. Należy wskazać konkretne terminy lub daty np. uzyskania pozwolenia na budowę, rozpoczęcia prac, zakończenia określonego etapu, uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli terminy nie zostaną dotrzymane, gmina będzie miała możliwość odebrania nieruchomości lub też aneksowania umowy dzierżawy jeśli uzna, że prace postępują i są wykonywane prawidłowo, jednak inne przyczyny spowodowały opóźnienia. Dopuszczalne warunki zmiany harmonogramów warto również zawrzeć w umowie. Jednocześnie umowa ta powinna zabezpieczać interesy inwestora. Należy wskazać wartość nieruchomości w chwili przekazania, sposoby rozliczania poniesionych nakładów, w przypadku rozwiązania umowy przez gminę z przyczyn nie leżących po stronie inwestora. Należy też zabezpieczać interesy inwestora w zakresie możliwości wykupu nieruchomości po zrealizowaniu remontu i oddaniu do użytkowania obiektu z zagwarantowanym rozliczeniem poniesionych nakładów. Jedynie zapewnienie równowagi pomiędzy stronami umowy pozwoli na znalezienie inwestora i remont zabytkowego obiektu bez udziału finansowania gminy.

Podsumowując, umowa wieloletniej dzierżawy jest jedyną „pewną” formą „oddania” przez gminę zabytkowego obiektu innemu podmiotowi przy zachowaniu kontroli nad jego prawidłowym użytkowaniem.

Stan prawny na październik 2022 r. 

dr inż. arch. Łukasz Urbańczyk – absolwent wydziału Architektury Politechniki Śląskiej w Gliwicach, przewód doktorski przeprowadził na wydziale Architektury Politechniki Krakowskiej, pracownik Urzędu Miasta Ruda Śląska, od 2008 roku pełni funkcję Miejskiego Konserwatora Zabytków w Rudzie Śląskiej, prezes zarządu Górnośląskiego Oddziału Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków, członek Śląskiej Okręgowej Izby Architektów RP posiada uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, członek Stowarzyszenia Architektów Polskich (SARP), ekspert Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego w latach 2008-2020, wykładowca akademicki, wyróżniony odznaką honorową „Zasłużony dla Kultury Polskiej” przyznaną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej. Przeprowadził i nadzorował remonty ponad stu zabytkowych obiektów. Prowadził wiele szkoleń m.in. dla okręgowych izb budownictwa oraz narodowego instytutu dziedzictwa z zakresu ochrony zabytków oraz rewitalizacji. Autor licznych opracowań badawczo wdrożeniowych oraz publikacji naukowych.