Bariery w procesie zarządzania dziedzictwem

Artykuł odnosi się do problematyki barier zarządzania dziedzictwem. Przedstawiono w nim różne klasyfikacje barier oraz ich charakterystykę. Dla wybranych grup barier zarządzania dziedzictwem w jednostkach samorządu terytorialnego (JST) wskazano także możliwości ich przezwyciężania lub niwelowania.

W procesie rozwoju lokalnego możemy wskazywać (diagnozować) bariery, czyli trudności, przeszkody, na jakie napotykają JST na aktualnym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego. Możemy wyróżnić następujące rodzaje barier rozwoju: społeczne, ekonomiczne, przestrzenne i infrastrukturalne, planistyczne, instytucjonalne i organizacyjne oraz wynikające z bieżącego zarządzania. W ramach tych ogólnych barier rozwoju można wskazać także te, które odnoszą się do dziedzictwa (np. małe zaangażowanie społeczne, w szczególności w działania na rzecz dziedzictwa – bariera społeczna).

Na początku warto zauważyć, że samo dziedzictwo, jako element rozwoju lokalnego, także może stanowić czynnik albo barierę rozwoju. Może więc przyczyniać się do wzrostu jakości życia, coraz wyższego poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego, ale może też stać się barierą powodującą np. tylko nadmierne obciążenie budżetu lokalnego lub trudności we współpracy z interesariuszami dziedzictwa.

Proces zarządzania dziedzictwem także napotyka na bariery, które powinny zostać rozpoznane (zdiagnozowane). Diagnoza barier zarządzania dziedzictwem może odbywać się w ramach procesu zarządzania rozwojem lub też w dedykowanych dziedzictwu procesach programowania np. przy opracowywaniu gminnego programu opieki nad zabytkami (GPOZ). W obu przypadkach można skorzystać z narzędzi analizy strategicznej, tj. SWOT lub drzewa problemów.

Bariery zarządzania dziedzictwem można klasyfikować w różny sposób, część z nich ma bowiem wymiar ogólny, krajowy (np. bariery prawne), a część to typowe bariery lokalne związane np. z polityką lokalną czy niepełną (niewystarczającą) wiedzą i informacją na temat zasobu dziedzictwa. W Poradniku zarządzania dziedzictwem w gminach (s. 72-73) wyróżniono następujące grupy (rodzaje) barier zarządzania dziedzictwem:

• Bariery wynikające z niedostatecznej wiedzy i informacji o dziedzictwie (w tym jego wartości) – brak informacji lub niepełna wiedza dotycząca zasobu dziedzictwa lokalnego stanowią podstawową barierę w zarządzaniu nimi, gdyż trudno zarządzać czymś, co nie jest rozpoznane, i nie wiemy, jaką stanowi wartość (historyczną, symboliczną, ale i ekonomiczną) dla interesariuszy i depozytariuszy.
• Bariery wynikające z lokalnej polityki – ta kategoria zawiera w sobie kilka rodzajów barier, wiążą się przede wszystkim z brakiem spójnej koncepcji zarządzania dziedzictwem.
• Bariery prawne – dotyczą zarówno skomplikowanych, mało elastycznych przepisów, jak i nieprecyzyjnych i niejasnych wytycznych konserwatorskich; barierą należącą do tej grupy może być także skomplikowana sytuacja prawna poszczególnych obiektów zabytkowych.
• Bariery związane z niedostateczną współpracą – mogą dotyczyć niechęci do współpracy pomiędzy JST, pozornej współpracy JST z organizacjami społecznymi, przyjmowaniem roli lidera współpracy (lub oddawaniem roli lidera innej organizacji).
• Bariery finansowe – dziedzictwo, w tym szczególnie obiekty zabytkowe, wymagają dużych nakładów finansowych, podczas gdy JST zazwyczaj nie dysponują odpowiednimi środkami finansowymi na utrzymanie i zarządzanie dziedzictwem.

Choć klasyfikacje barier zarządzania dziedzictwem są ogólne i dotyczą wszystkich rodzajów gmin, to już skala występowania tych samych rodzajów barier jest różna w różnych typach samorządów (np. z punktu widzenia małej gminy wiejskiej kluczowe znaczenie mogą mieć bariery organizacyjne i instytucjonalne związane z ogólną szczupłością kadr urzędu – dziedzictwo jest często tylko jednym z elementów przypisanych do kompetencji osoby zajmującej się planowaniem przestrzennym, inwestycjami czy promocją).

Biorąc pod uwagę wyniki prac warsztatowych podczas szkoleń z zarządzania dziedzictwem za najistotniejsze bariery związane z zarządzaniem dziedzictwem na poziomie lokalnym należy uznać[1]:

• bariery związane z lokalną polityką rozwoju,
• bariery prawne,
• bariery finansowe,
• bariery związane z niezadowalającą współpracą.

Bariery związane z lokalną polityką rozwoju

To grupa barier, w których można wskazać:

• brak wyspecjalizowanych kadr z zakresu dziedzictwa w JST – najczęściej kompetencje związane z dziedzictwem kulturowym w strukturze urzędu gminy lub powiatu spoczywają na wydziałach planowania przestrzennego, gospodarki komunalnej, inwestycji (39%); równocześnie wśród najbardziej potrzebnej tematyki szkoleń z zakresu dziedzictwa urzędnicy wymieniają: prawa i obowiązki samorządu związane z dziedzictwem kulturowym (80%), ponadto 27% wskazuje braki kadrowe w urzędzie jako zdecydowanie odczuwalną trudność w zakresie zarządzania dziedzictwem,[2]
• niepełną, niewystarczającą diagnozę dziedzictwa lokalnego (brak wiedzy na temat dziedzictwa), a tym samym niedocenienie dziedzictwa jako czynnika rozwoju, co przekłada się na brak odniesień do dziedzictwa w polityce rozwoju (np. wyrażonej w lokalnej strategii); jak wskazują badania, dziedzictwo kulturowe wciąż jest niedoceniane w lokalnej polityce rozwoju (51% gmin i powiatów wskazuje ten aspekt jako trudność w zarządzaniu dziedzictwem zdecydowanie i raczej odczuwalną),[3]
• niespełnienie wymogów prawa w zakresie opracowania obligatoryjnych dokumentów lokalnych związanych z dziedzictwem,[4] (bariera ta jest szczególnie widoczna w gminach wiejskich – gminny program opieki nad zabytkami, który jest obligatoryjnym dokumentem lokalnym posiada 48% gmin i powiatów, w tym tylko 40% gmin wiejskich),[5]
• brak spójnej koncepcji zarządzania rozwojem i zarządzania dziedzictwem (sprzeczne i wykluczające się zapisy celów, zredukowanie dziedzictwa do atrakcji turystycznych).

Ta grupa barier zarządzania dziedzictwem odnosi się do działań, które samorządy gminne podejmują jako zadania własne, dlatego też niwelowanie barier z tej grupy możliwe jest na poziomie lokalnym.

Bariery prawne

Nie jest to jednolita grupa barier. Składają się na nią:

• skomplikowane przepisy prawne i niewystarczająca wśród JST wiedza w zakresie ich stosowania; jak pokazują badania, urzędnicy lokalni nie tylko wskazują na potrzebę organizowania szkoleń dotyczących dziedzictwa kulturowego, ale także wskazują, jaka tematyka szkoleń byłaby dla nich najistotniejsza – aż 80% wskazuje, że prawa i obowiązki samorządu związane z dziedzictwem kulturowym, a zasady współpracy z właścicielami prywatnymi oraz z konserwatorami wskazuje 69% respondentów,[6]
• niezadowalająca egzekucja obowiązujących przepisów prawnych,
• zróżnicowane, podejście do interpretacji przepisów przez służby ochrony zabytków,
• nieprecyzyjne wytyczne konserwatorskie dla właścicieli lub dysponentów zabytków.

Bariery prawne są bardzo często postrzegane przez gminy jako kluczowe w procesach zarządzania dziedzictwem. Część barier z tej grupy możliwa jest do niwelowana na poziomie lokalnym m.in. przez: wpływanie na postawy właścicieli obiektów zabytkowych (edukacja, informacja), stałą współpracę ze służbami ochrony zabytków (w tym wymiana i aktualizacja informacji), realizowanie przez JST obowiązków wynikających z przepisów prawa np. opracowanie Gminnej Ewidencji Zabytków i Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami, wreszcie przez podnoszenie wiedzy i kompetencji na temat ochrony zabytków wśród urzędników (szkolenia, doradztwo).

Bariery finansowe

To grupa barier, którą JST najczęściej wymieniają jako kluczową dla zarządzania dziedzictwem, co wynika z faktu, że zarządzanie obiektami zabytkowymi jest zawsze finansochłonne. Jak wskazują badania, niedostatek środków finansowych na cele związane z dziedzictwem kulturowym jest trudnością w zarządzaniu dziedzictwem odczuwaną przez 89% samorządów gmin i powiatów (w tym 69% uznaje je za zdecydowanie odczuwalne)[7]. Jednak dokładne analizy i praca ekspercka z gminami wskazuje, że główne problemy związane z finansowaniem zarządzania dziedzictwem dotyczą: braku pomysłu na wykorzystanie dziedzictwa w procesach rozwojowych i braku społecznego zainteresowania dziedzictwem. Dlatego trudno jest wygenerować fundusze lokalne na dziedzictwo, a czasem nawet na wkład własny do projektów zewnętrznych, ponieważ zawsze są pilniejsze, ważniejsze, bardziej priorytetowe sprawy niż dziedzictwo.

Możliwość przezwyciężania tej bariery jest ściśle związana ze sprawnością bieżącego zarządzania rozwojem lokalnym, integrowania tematyki dziedzictwa z innymi czynnikami rozwoju (np. projekty zintegrowane) i dotychczasowymi doświadczeniami w zakresie pozyskiwania środków finansowych, co potwierdza fakt, że gminy, które można uznać za liderów zarządzaniem dziedzictwem nie uznają braku środków finansowych za najważniejszą barierę w tym zakresie.

Bariery związane z niezadowalającą współpracą

Dziedzictwo, posiadając wielu interesariuszy, powinno skłaniać do podejmowania współpracy i zawiązywania partnerstw. Tymczasem ta grupa barier wskazywana jest zarówno przez JST, jak i organizacje społeczne jako silnie występująca. Nie dotyczy ona tylko dziedzictwa, jest obserwowana w polityce rozwoju. Wynika z niskiego poziomu kapitału społecznego i niewystarczającego zaufania do władz publicznych.

Jak wskazują badania, bariery we współpracy z partnerami (instytucjami publicznymi, organizacjami pozarządowymi) wskazywane są jako zdecydowanie lub raczej odczuwalne trudności w zarządzaniu dziedzictwem przez 24% samorządów. Urzędnicy równocześnie wskazują na potrzebę wsparcia w zakresie „miękkich” kompetencji zarządzania dziedzictwem, tj. sposobów włączania w opiekę nad dziedzictwem lokalnej społeczności (78%) oraz edukacji i promocji dziedzictwa (75%)[8].

Nawet jeśli JST odczuwają silna potrzebę współpracy w zakresie działań na rzecz dziedzictwa, to mogą napotkać na kolejną barierę z tej grupy, tj. brak organizacji pozarządowych działających w tym zakresie. Aż 30% JST wskazuje taki stan rzeczy jako przyczynę niezadowalającej współpracy z interesariuszami dziedzictwa. Dlaczego organizacji społecznych działających na rzecz dziedzictwa jest zbyt mało? Zdaniem urzędników taki stan rzeczy wynika z braku wartościowego dziedzictwa kulturowego przekładający się na brak potrzeby działań tego typu organizacji (35%), braku zainteresowania dziedzictwem kulturowym wśród lokalnej społeczności (33%), braku środków finansowych, z których mogłyby się utrzymywać tego typu organizacje (19%), małej liczby mieszkańców gminy i wynikającym z niej braku społecznych aktywistów (12%)[9]. Małe zaangażowanie w działania społeczne na rzecz dziedzictwa wynika także z ogólnie małego zaangażowania Polaków w działalność społeczną, w tym wolontariat.

Do przezwyciężania tej bariery przybliżają wszystkie działania związane z wdrażaniem koncepcji governance i zarządzania partycypacyjnego w skali lokalnej, w tym przyjęcie partycypacyjnego modelu prac nad dokumentami programowania i wspólne określanie celów zarządzania dziedzictwem. JST mogą także zachęcać do działań obywatelskich, w tym związanych z dziedzictwem przez system konkursów, grantów i animowanie współpracy.

Governance – jedna z koncepcji sprawowania władzy i zarządzania w sektorze publicznym. Uznawana za najbardziej zaawansowaną z punktu widzenia partycypacji. Governance podkreśla znaczenie wielopodmiotowej współpracy i partnerstw zarówno pomiędzy podmiotami publicznymi, gospodarczymi, jak i społecznymi.

Podsumowanie

Zarówno zarządzanie dziedzictwem, jak i zarządzanie rozwojem napotyka na trudności, czyli bariery. Przezwyciężenie barier lub osłabienie ich oddziaływania musi być poprzedzone rozpoznaniem (zdiagnozowaniem) występujących barier i ich lokalnej specyfiki. Ważne jest, żeby nie oddzielać barier zarządzania dziedzictwem od całego procesu zarządzania rozwojem lokalnym, nie jest bowiem ani możliwe, ani zasadne oddzielenie dziedzictwa od procesów rozwoju. Bariery zarządzania dziedzictwem mają często swoje źródła w innych niż dziedzictwo czynnikach, stąd też niemożliwe jest rozpatrywanie dziedzictwa w oderwaniu od czynników i barier społecznych, ekonomicznych i przestrzennych.

[1] Kolejność wynika z eksperckiej oceny ważności barier zgłaszanych i analizowanych na warsztatach podczas szkoleń.

[2] P. Adamiak, B. Charycka, Działania organizacji pozarządowych oraz samorządów w obszarze dziedzictwa kulturowego: współpraca, potrzeby, zaangażowanie interesariuszy. Raport z badania, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2015, s. s. 69, 76, 81.

[3] Tamże, s. 76.

[4] Bariera ta wiąże się także z barierami prawnymi związanymi z brakiem egzekucji przepisów prawa.

[5] Tamże, s. 73.

[6] Tamże, s. 81-82.

[7] Tamże, s. 76.

[8] Tamże, s. 76, 79.

[9] Tamże, s. 90.

Źródła:

Badania dotyczące barier zarządzania dziedzictwem powołane za: Adamiak P., Charycka B., Działania organizacji pozarządowych oraz samorządów w obszarze dziedzictwa kulturowego: współpraca, potrzeby, zaangażowanie interesariuszy. Raport z badania, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 205, http://wolontariat.nid.pl/files/RAPORT–badania-wolontariat.pdf.

Autor: Paulina Legutko-Kobus