Skutki decyzji o wpisie do rejestru zabytków

Z chwilą dokonania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wpisu zabytku do odpowiedniej księgi rejestru zabytków rodzą się skutki prawne związane z wpisem zabytku do rejestru. Po stronie właściciela lub posiadacza zabytku powstają wówczas określone prawa i obowiązki, a po stronie organów administracji konserwatorskiej — uprawnienia do stosowania środków władczej ingerencji wobec chronionego zabytku.

W orzecznictwie wskazuje się nawet, że z chwilą wpisu nieruchomości budynkowej do rejestru zabytków przestaje ona być prywatnym dobrem właściciela, którego interesy mogą z tego powodu doznawać ograniczeń na mocy ustawy (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1418/11).

W tym miejscu warto wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z Konstytucją RP z 1997 r., co zostało utrwalone w linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, własność nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom. Sama Konstytucja wskazuje oczywiście granice tej ingerencji. W szczególności należy tu wymienić art. 64 ust. 3, który stanowi: Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast w myśl zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która odnoszona jest nie tylko do ustawodawcy, ale również organów stosujących prawo (w tym wypadku organów ochrony zabytków), ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Co istotne, to nie treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków winna formułować ustalenia w zakresie ochrony danego obiektu, w szczególności poprzez wprowadzenie zakazów, nakazów lub innych ograniczeń dotyczących prowadzenia szeroko rozumianych działań przy zabytku. W odróżnieniu od innych form ochrony zabytków wskazanych w art. 7 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: u.o.z.o.z.) (park kulturowy i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tzw. innych decyzjach inwestycyjnych) w świetle obowiązujących przepisów u.o.z.o.z. brakuje podstawy prawnej do określenia w treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków szczegółowych ustaleń dotyczących zasad i zakresu ochrony konserwatorskiej danego obiektu. Ewentualne zawarcie tego rodzaju sformułowań w treści decyzji stanowiłoby rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, stanowiące w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.P.A. wadę nieważności decyzji administracyjnej.

W istocie omawianą formę ochrony stanowi bowiem zespół określonych norm prawnych składających się na instytucję prawną rejestru zabytków[1]. Konsekwencje prawne związane z wpisem do rejestru zabytków wyznaczają przede wszystkim przepisy rozdziałów 3 i 4 u.o.z.o.z., kształtujące po stronie dysponenta zabytku obowiązek uzyskiwania pozwoleń lub uzgodnień konserwatorskich na prowadzenie różnego rodzaju działań przy zabytku, z którym to wymogiem skorelowane jest uprawnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej jako: WKZ) do stosowania środków nadzoru konserwatorskiego.

Status prawny zabytków wpisanych do rejestru zabytków oprócz przepisów u.o.z.o.z. kształtują normy prawne zawarte w wielu przepisach szczególnych z różnorodnych obszarów prawa. Przykładowo warto wskazać, że regulacje dotyczące zabytków wpisanych do rejestru znajdują się w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (m.in. odnoszące się do pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, w tym możliwości jego rozbiórki), ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (m.in. w zakresie dotyczącym uzgadniania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (m.in. odnośnie do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (m.in. w zakresie dotyczącym szczególnych zasad zbycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków oraz bonifikat udzielanych od ustalonej ceny sprzedaży).

Wydanie ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków skutkuje również koniecznością uwzględnienia objęcia zabytku tą formą ochrony w dokumentach planistycznych. Zgodnie z tym, jeśli treść decyzji administracyjnej przewiduje formę ochrony zabytków, o jakiej mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc istnieje forma ochrony zabytków przewidziana w tym przepisie, to wówczas organ, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny wynikający z istniejącej formy ochrony zabytków. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (tak wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1800/19).

Poza planem miejscowym ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 19 ust. 1 u.o.z.o.z.) oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z.) i w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (art. 19 ust. 1b u.o.z.o.z.).

Osobną kwestią jest ustalenie skutków wydania ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków dla pozostałych decyzji pozostających w obrocie prawnym, w szczególności uprzednio wydanego w stosunku do zabytku pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że objęcie obiektu prawną ochroną konserwatorską sprawia, że zmieniły się stosunki faktyczne, które stanowiły podstawę decyzji nakazującej rozbiórkę. Okoliczność, że zabytkowa fasada kamienicy przy ul. […] w B. została wpisana do rejestru zabytków już po wydaniu pozwolenia na rozbiórkę tej kamienicy, sprawia, że od dnia wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy obejmujące ochroną zabytki zyskują pierwszeństwo w stosowaniu. Stosunek prawny, który konkretyzowała decyzja nakazująca rozbiórkę, nie znajduje zatem obecnie oparcia w stanie faktycznym. W sytuacji gdy przestał istnieć stan faktyczny, w odniesieniu do którego decyzja nakazująca rozbiórkę przewidywała nakaz określonego zachowania się, decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.P.A., a wyeliminowanie jej z obrotu prawnego leży w zakresie kompetencji właściwego organu nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. II OSK 1115/11).

Ponadto przyjmuje się, że prowadzenie robót budowlanych, opierając się na decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wyłącza kompetencji organu konserwatorskiego do wydania decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., gdy zabytek nieruchomy został wpisany do rejestru zabytków po wydaniu decyzji o pozwoleniu na prowadzenie przy tej nieruchomości robót budowlanych. Z datą wpisania nieruchomości do rejestru zabytków na inwestorze spoczywa bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (tak wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. II OSK 3/15).

Wpis zabytku nieruchomego do rejestru może też skutkować określonymi zwolnieniami podatkowymi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.) grunty i budynki wpisane do rejestru podlegają zwolnieniu od podatku od nieruchomości, gdy łącznie spełnione są następujące warunki:

• grunt lub budynek objęty jest indywidualnym wpisem do rejestru zabytków;
• zabytek jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami u.o.z.o.z.;
• zabytek nie jest wykorzystywany w celu prowadzenia działalności gospodarczej.

Skorzystanie ze zwolnienia od podatku gruntów i budynków wymaga, by każdy grunt/budynek będący przedmiotem opodatkowania podlegał indywidualnemu wpisowi do rejestru zabytków. Gdy zatem dany obiekt znajduje się jedynie na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (np. w układzie urbanistycznym lub ruralistycznym) i nie jest przy tym indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, nie będzie podstaw do zastosowania zwolnienia od podatku od nieruchomości.

W orzecznictwie wskazuje się, że „utrzymywanie” zabytku zgodnie z przepisami u.o.z.o.z. w praktyce sprowadza się do przestrzegania przepisów nakładających na właściciela zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami, tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Wojewódzki konserwator zabytków jest organem właściwym do określenia, czy dany zabytek jest, czy też nie jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami tej ustawy. Opinia tego organu wydana w tym zakresie korzysta z waloru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 194 § 1 Ordynacji podatkowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2020 r., sygn. I SA/Ol 109/20). Zwolnienia podatkowe odnoszące się do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków przewidziane są również na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 888 ze zm.) i ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 333).

Przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 25 ze zm.; dalej jako: u.g.n.) określają szczególny reżim w odniesieniu do gospodarowania nieruchomościami wpisanymi do rejestru zabytków i stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle art. 13 ust. 4 u.g.n. sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Brak stosownego pozwolenia może skutkować nieważnością umowy przenoszącej własność lub oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Obowiązek uzyskania pozwolenia WKZ dotyczy przy tym jedynie „pierwszego” oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nie zaś kolejnych umów rozporządzających prawem użytkowania wieczystego.

Jednocześnie zgodnie z art. 26 u.o.z.o.z. w umowie sprzedaży, zamiany, darowizny lub dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku wojewódzki konserwator zabytków ma obowiązek nałożyć na nabywcę lub dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku, gdy jego stan zachowania tego wymaga. Z kolei w sytuacji, gdy przedmiotem umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste jest nieruchomość wpisana do rejestru zabytków, przy określaniu sposobu korzystania z tej nieruchomości WKZ może nałożyć na nabywcę, w razie potrzeby, obowiązek odbudowy lub remontu położonych na niej zabytkowych obiektów budowlanych, w terminie określonym w umowie (art. 29 ust. 2 u.g.n.). Druga ze wskazanych sytuacji może mieć szczególnie ważne znaczenie, ponieważ ewentualne niewykonanie przez użytkownika wieczystego nałożonych na niego bezpośrednio w akcie notarialnym obowiązków lub korzystanie przezeń z nieruchomości w sposób sprzeczny z celem ustalonym w umowie może być podstawą do żądania przez właściwy organ rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu, na który umowa ta została zawarta[2].

W przypadku sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z przepisami u.g.n. ustaloną cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50%, przy czym właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Zgodnie z tym sprzedaż nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wiąże się z obowiązkiem udzielenia bonifikaty od ustalonej ceny sprzedaży. Wartość bonifikaty określa się indywidualnie, należy jednak brać pod uwagę, że zasadą jest obniżenie ceny sprzedaży o 50%. Bonifikata związana z faktem wpisu nieruchomości do rejestru zabytków dotyczy także opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, którą to opłatę obniża się o 50%. Bonifikaty te nie przysługują jednak, gdy dana nieruchomość nie jest wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, a jedynie znajduje się na obszarze wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego.

Gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub prawa użytkowania wieczystego takiej nieruchomości. Przepisy u.g.n. wskazują sytuacje, w których prawo to nie przysługuje, m.in. gdy transakcja następuje na rzecz osób bliskich sprzedawcy czy pomiędzy osobami prawnymi tego samego Kościoła lub związku wyznaniowego. W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków prawo pierwokupu nie przysługuje w sytuacji, gdy nie zostało ono ujawnione w księdze wieczystej. W praktyce prawo to nie będzie dotyczyć wielu nieruchomości, które zostały objęte ochroną na podstawie „starych” decyzji o wpisie do rejestru zabytków, ponieważ wówczas często nie czyniono o tym wzmianki w treści księgi wieczystej.

Przepisy u.g.n. zobowiązują notariusza do powiadomienia organu wykonawczego gminy o treści umowy sprzedaży, a pierwokup może być wykonany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie miesiąca od daty otrzymania tego powiadomienia poprzez złożenie oświadczenia w formie aktu notarialnego. Prawo pierwokupu realizuje się z chwilą złożenia tego oświadczenia. Umowa sprzedaży zawarta bez zastrzeżenia warunku zawieszającego, umożliwiającego gminie wykonanie prawa pierwokupu, jest nieważna.

Na zakres ochrony konserwatorskiej (tj. spectrum działań przy zabytku poddanych reglamentacji konserwatorskiej) wpływ ma również to, co stanowi przedmiot wpisu do rejestru zabytków. W zależności od tego, czy mamy do czynienia z wpisem np. obiektu architektury, historycznego założenia zieleni czy zabytku techniki, inaczej rozumiany będzie uszczerbek dla wartości zabytku, a tym samym inaczej kształtować się będą skutki wpisu do rejestru zabytku.

W przypadku wpisu obszarowego (historyczny układ urbanistyczny) ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów tworzące substancję zabytkową, ochroną konserwatorską nie są więc objęte np. wnętrza budynku oraz takie zmiany zewnętrzne budynku, które mimo że są objęte art. 36 u.o.z.o.z., to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu. Konieczność ochrony układu, rozumiana jako ochrona przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z.), powoduje konieczność zastosowania sankcji z art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. do budynków i innych budowli niebędących zabytkami „indywidualnymi”, ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji (tak wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. II OSK 2680/11). Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. VII SA/Wa 989/15)[3] .

Ochrona konserwatorska wynikająca z wpisu do rejestru zabytków ogrodu obejmuje nie tylko starodrzew, ale przede wszystkim historyczną kompozycję przestrzenną założenia oraz powiązania widokowe (tak wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 884/09). W związku z tym w przypadku parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni, nawet przy dużym stopniu degradacji, są one obiektami w pełni odnawialnymi poprzez możliwość wymiany substancji materiałowej budynku oraz rekultywację terenu parku i planowe nasadzenia.

[1] K. Zalasińska, Charakter prawny wpisu do rejestru zabytków, „Studia Iuridica” 48, 2008, s. 325.

[2] Szerzej na ten temat w: T. Sienkiewicz, Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jako nienazwana forma ochrony zabytków, [w:] Kultura w praktyce. Zagadnienia prawne, red. A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański, t. 2, Poznań 2013.

[3] Szerzej na temat zakresu ochrony zabytków obszarowych w artykule WPIS DO REJESTRU ZABYTKÓW – PRZEDMIOT OCHRONY I PROCEDURA.

Autor: Katarzyna Zalasińska [aktualizacja: Jacek Brudnicki; stan prawny na 31.07.2021 r.]