Podstawy wznowienia postępowania w sprawach decyzji organów ochrony zabytków

Wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji prawidłowości wydanej decyzji. Celem wznowienia nie jest kontrola prawidłowości ostatecznej decyzji pod względem merytorycznym, ale sprawdzenie, czy zaistniały inne przesłanki powodujące wadliwość decyzji. Wznowienie postępowania prowadzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, i możliwe jest jedynie w razie zaistnienia przynajmniej jednej z podstaw wznowienia wskazanych w art. 145, 145a i 145b K.P.A.

Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga kwestii zbiegu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji. W orzecznictwie przyznaje się jednak pierwszeństwo trybowi stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 K.P.A. ze względu na jego dalej idące skutki prawne aniżeli wznowienie postępowania z art. 145 K.P.A. (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 442/09; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. IV SA 543/09, ONSA 1991, nr 1, poz. 1). Z orzecznictwa wynika również pierwszeństwo trybu wznowienia postępowania przed postępowaniem w sprawie zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej (art. 154 i 155 K.P.A.).

Warunki wstępne wznowienia postępowania

W pierwszej kolejności należy dokonać oceny, czy możliwe jest zastosowanie procedury wznowienia postępowania ze względu na wystąpienie podstawowych przesłanek pozytywnych i jednoczesne niewystąpienie żadnej z przesłanek negatywnych.

• Warunki pozytywne:

1. Sprawa została rozstrzygnięta decyzją, która jest ostateczna, tj. decyzją, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Mowa tu o:

— decyzjach wydanych przez organ II instancji;

— decyzjach wydanych przez organ I instancji, jeżeli upłynął termin do wniesienia odwołania;

— postanowieniach, na które przysługuje zażalenie, jeżeli postanowienie jest ostateczne;

— postanowieniach kończących postępowanie, jak postanowienie o zatwierdzeniu ugody administracyjnej.

2. Występuje jedna z przesłanek wznowienia postępowania enumeratywnie wymienionych w art. 145 i 145a K.P.A. albo wynikająca z przepisów szczególnych.

• Warunki negatywne:

1. Zachowanie terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania, który wynosi:

— 1 miesiąc od powzięcia przez żądającego informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania;

— 1 miesiąc od dnia dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji w sprawie, w której strona bez własnej winy nie brała udziału;

— 1 miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie której została wydana decyzja;

— 1 miesiąc od dnia publikacji sentencji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, mającego wpływ na treść wydanej decyzji;

— 1 miesiąc od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu stwierdzającego naruszenie zasad równego traktowania zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2020 r. poz. 2156), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Uchybienie terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania powoduje wyłącznie wydanie na podstawie art. 149 § 3 K.P.A. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wznowienie stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, podczas gdy zachowanie lub nie terminu do wniesienia podania o wznowienie żadną z tych okoliczności nie jest i badane we wznowionym postępowaniu być nie może (tak wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. I SA 890/97).

2. Upływ terminu, po którym uchylenie decyzji nie może nastąpić pomimo zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania. Termin ten w odniesieniu do przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.P.A. wynosi 10 lat, licząc od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, w odniesieniu zaś do przyczyn wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3–8 oraz w art. 145a–145b wynosi on 5 lat, licząc od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146 § 1 K.P.A.). Terminy te dotyczą sposobu merytorycznego załatwienia sprawy, już po wznowieniu postępowania, a nie terminów dotyczących złożenia podania o takie wznowienie. Wyznaczają one zatem okres, po upływie którego następuje przedawnienie zdolności organu do merytorycznego orzekania o trybie wznowienia postępowania, nawet jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2013 r., sygn. II SA/Gl 1132/12). Oznacza to, że upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. W konsekwencji w takiej sytuacji organ, działając na podstawie art. 151 § 2 K.P.A., winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania.
3. Nawet jeżeli spełnione są wcześniejsze warunki pozytywne i nie występują wskazane warunki negatywne, zgodnie z art. 146 § 2 K.P.A. nie uchyla się decyzji także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wszczęcie postępowania

Wznowienie postępowania co do zasady może być zainicjowane zarówno wnioskiem strony, jak i z urzędu. Wyjątek stanowi wznowienie postępowania na podstawie:

• przesłanki niedopuszczenia strony, bez jej winy, do udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.P.A.);
• przesłanki orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie której została wydana decyzja (art. 145a § 1 K.P.A.); oraz
• przesłanki naruszenia zasad równego traktowania (art. 145b § 1 K.P.A.).

Wznowienie postępowania w tych trzech wypadkach jest dopuszczalne jedynie na wniosek strony.

Właściwość organów

O ile zgodnie z art. 148 § 1 K.P.A. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, o tyle organem właściwym do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy właściwy jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.P.A.). Oznacza to, że w przypadku niewniesienia odwołania do realizacji ww. czynności właściwy jest organ, który wydał decyzję w I instancji (wojewódzki konserwator zabytków).

Natomiast w przypadku wniesienia odwołania podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w I instancji (wojewódzki konserwator zabytków), a do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy właściwy będzie organ II instancji (minister kultury i dziedzictwa narodowego), gdyż to on wydał decyzję ostateczną.

Niejasna sytuacja ma miejsce, gdy organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazuje się, że w takiej sytuacji należy dokonać analizy, z działaniem którego organu związane są podstawy wznowienia postępowania, i w zależności od wyniku ten organ będzie właściwy w sprawie wznowienia.

Dowiedz się więcej:

Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2019.

Federczyk W., Klimaszewski M., Majchrzak B., Postępowanie administracyjne, Warszawa 2018.

Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017.

Wierzbowski M., Szubiakowski M., Wiktorowska A., Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017.

Autor: Katarzyna Zalasińska [aktualizacja: Jacek Brudnicki; stan prawny na 31.07.2021 r.]