Zawartość decyzji o wpisie do rejestru zabytków

Decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest typowym przykładem decyzji administracyjnej, w związku z czym powinna ona zawierać wszystkie elementy decyzji wskazane w art. 107 § 1 K.P.A., tj.:

• oznaczenie organu administracji publicznej;
• datę wydania;
• oznaczenie strony lub stron;
• powołanie podstawy prawnej;
• rozstrzygnięcie;
• uzasadnienie faktyczne i prawne;
• pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
• podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny.

Niezależnie od wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 K.P.A. każda decyzja o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru zabytków powinna składać się z trzech elementów, tj.:

• określenia przedmiotu ochrony – rozumianego jako określenie tego, „co” ma podlegać ochronie konserwatorskiej (np. dzieło architektury lub budownictwa, historyczny zespół budowlany, historyczny park lub ogród);
• określenia zakresu ochrony – rozumianego jako wskazanie granic przestrzennych obiektu lub obszaru, który ma podlegać ochronie konserwatorskiej;
• uzasadnienia – wyjaśniającego, „dlaczego” konkretny obiekt podlega ochronie we wskazanym zakresie.

Przedmiot wpisu (tj. obiekt lub obszar wpisywany do rejestru) powinien być precyzyjnie określony w rozstrzygnięciu decyzji, a jego granice ochrony powinny również zostać przedstawione w formie graficznej. Z tego względu, mimo braku formalnego wymogu, przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytku nieruchomego lub nieruchomego zabytku archeologicznego powinna zawierać załącznik graficzny, stanowiący jej integralną część, w postaci: map, planów, podkładów sytuacyjnych czy wyrysów z map ewidencyjnych, na których oznacza się lokalizację obiektu i wyznacza granice ochrony i/lub obszar towarzyszący, np. otoczenie zabytku.

Prawidłowość określenia przedmiotu ochrony, jej zakresu i uzasadnienia w decyzji o wpisie do rejestru zabytków ma kluczowe znaczenie dla dalszego funkcjonowania i stosowania ww. decyzji, co z kolei przekłada się na możliwość efektywnego sprawowania ochrony zabytku. Wady lub uchybienia tkwiące w decyzji, niezależnie od ich kwalifikacji prawnej, utrudniają praktyczne korzystanie z decyzji, jako że rodzą niepewność co do tego, co, w jakim zakresie i dlaczego podlega ochronie. To zaś przekłada się na treść dalszych rozstrzygnięć konserwatorskich wydawanych na podstawie wadliwej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w szczególności pozwoleń i uzgodnień wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej jako: WKZ) w przedmiocie planowanych przy zabytku prac, robót, badań lub innych działań.

Zasób rejestru zabytków ma zróżnicowany i niejednolity charakter. Wpisy starsze, szczególnie z lat 60., 70. i 80. XX w., zazwyczaj są dotknięte różnego rodzaju wadami prawnymi, do których najczęściej należy:

— nieprawidłowe określenie granic przestrzennych zabytku, w których został on wpisany do rejestru (wskutek niesporządzenia załącznika graficznego obrazującego zakres wpisu bądź braku jakiegokolwiek opisu doprecyzowującego przedmiot ochrony i jego granice);

— brak właściwego uzasadnienia (ograniczającego się do ogólnikowych sformułowań, takich jak objęcie ochroną „z uwagi na posiadaną wartość zabytkową” czy też „posiadaną wartość kulturalną i historyczną”) lub

— wydanie decyzji o wpisie do rejestru bez dokładnego rozpoznania obiektu i jego wartości.

Ze względu na daleko idące skutki wpisu w sferze praw i obowiązków właścicieli zabytków uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 K.P.A. Ze względu na skutki tej decyzji w sposób szczególny wymaga się od organów ochrony zabytków pełnej realizacji zasady przekonywania. Wyrażona w art. 11 K.P.A. zasada zobowiązuje organy wydające decyzje, aby w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco wyjaśniały one zasadność przesłanek, którymi kierowały się na etapie rozstrzygnięcia. Właściwe uzasadnienie decyzji o wpisie, zawierające elementy waloryzacji, określające, „co i dlaczego chcemy chronić”, odgrywa istotną rolę w kształtowaniu postawy właściciela/dysponenta obiektu.

Wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego powodu elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego czy poszczególnych obiektów, jak również ustalenia granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru jest jednoznaczne wskazanie motywów, jakimi kierował się organ. Obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego określona nieruchomość ma być objęta nadzorem konserwatorskim (wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. II OSK 629/13).

Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (tak m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. I SA 233/99,; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1231/19; z dnia 31 maja 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1638/16 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. VII SA/Wa 143/13). Istotą właściwego uzasadnienia niniejszych decyzji jest przedstawienie ocen jednoznacznych i niebudzących wątpliwości co do zakresu wpisu do rejestru zabytków i przesłanek uzasadniających jego dokonanie.

Elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków jest jednoznaczne wskazanie, co jest przedmiotem ochrony prawnozabytkowej, i podanie powodów, które taką kwalifikację uzasadniają. Wskazanie, co jest przedmiotem ochrony prawnokonserwatorskiej, musi być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, aby w przypadku wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu nie było żadnych wątpliwości, jak wyglądał „poprzedni stan”, i decyzja była wykonalna. Nieprecyzyjne określenie, co staje się przedmiotem ochrony prawnokonserwatorskiej w chwili wydawania takiej decyzji, uniemożliwia realizację decyzji późniejszych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. I SA/Wa 78/10).

Obowiązek precyzyjnego określenia, „co i dlaczego chcemy chronić”, nie oznacza jednak, że w razie pominięcia w uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru jakiegoś elementu zabytku nie będzie on objęty ochroną konserwatorską. Jak zauważył bowiem NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. (sygn. II OSK 1215/11): Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że skoro decyzja o wpisie do rejestru zabytków dotyczy całego obiektu i nie wymienia drewnianej stolarki okiennej, to zastąpienie okien drewnianych oknami PCV nie naruszy zabytkowego wyglądu obiektu. Nie chodzi bowiem o to, aby wszystkie elementy budynku były szczegółowo wymienione w decyzji wpisującej budynek do rejestru zabytków, lecz o to, że cały obiekt z uwagi na wskazane w tej decyzji wartości objęty jest ochroną. Konsekwencją tego, zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku w tym przepisie wymienione.

Przepisy dotyczące wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadza[ją] szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ, dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r., sygn. VII SA Wa 143/13). Muszą być one jednak w każdej sytuacji indywidualnie, precyzyjnie określone.

Postępowanie wyjaśniające, które powinno mieć następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, sprowadza się do potwierdzenia, że dany obiekt/obszar posiada cechy, o których mowa w definicji zabytku (zob. art. 3 u.o.z.o.z.). Oznacza to również, że wobec udowodnienia przymiotu WKZ ma obowiązek wpisać obiekt/obszar do rejestru. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest bowiem decyzją związaną.

Jednocześnie przesłanką negatywną wpisu do rejestru zabytków nie może być, zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, zły stan kamienicy, albowiem celem ochrony zabytków jest zapobieganie ich całkowitemu zniszczeniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. I SA/Wa 178/08). Co więcej, zabytki chroni się bez względu na stan ich zachowania (por. art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z.).

Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko M, który w decyzji utrzymującej odmowę wpisu do rejestru zabytków stwierdził, że do rejestru zabytków wpisuje się zabytki o wartościach historycznych, naukowych i artystycznych. Tylko bowiem stwierdzenie istnienia jednej z tych wartości pozwala uznać, że zachowanie danego obiektu będzie mogło być rozważone jako leżące w interesie społecznym. Analizowany przepis wyraźnie przewiduje takie sytuacje, kiedy to niektóre obiekty, nawet cechujące się wartościami historycznymi, artystycznymi lub naukowymi, nie będą musiały być zachowane, jeśli nie będzie to leżało w interesie społecznym.

Zdaniem organu odwoławczego wpisany do rejestru zabytków obiekt winien posiadać wartość historyczną, która zasadza się na jego wartości dokumentacyjnej w odniesieniu do roli i znaczenia tego obiektu w dziejach, np. jako świadectwa ważnych wydarzeń historycznych lub związku z postacią historyczną. Ponadto obiekt posiada siłę dowodu i jest źródłem wiedzy o przeszłości. Na tej zasadzie posiada wartości naukowe, tj. zależne od swej natury, będące przedmiotem badań. Obiekt winien również pełnić ważne funkcje społeczne, być obiektem związanym z ważnymi wydarzeniami historycznymi lub świadkiem historycznych przemian w dziedzinie architektury i urbanistyki, jako obiekt wysoce charakterystyczny dla danego okresu lub wysoce twórczy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wartość historyczna nie jest tożsama z datą powstania budynku, ale zawsze powiązana jest z innymi wartościami zakorzenionymi w przeszłości. Określając wartości artystyczne budynku, należy zwrócić szczególną uwagę na wszystkie cechy przestrzenne obiektu, a także jego wkomponowanie w otoczenie, tj. usytuowanie w terenie, kompozycję bryły, kompozycję układu przestrzennego wnętrza, konstrukcję, materiały, stylistyczną konwencję całości oraz poszczególnych elementów architektury i dekoracji, artystyczne cechy związku z otoczeniem. Ponadto budynek w wysokim stopniu winien odzwierciedlać epokę i ukazywać jej charakterystyczne cechy twórczości poprzez bogactwo formalne bryły, układu wnętrza, elewacji. Organ ochrony zabytków, prowadząc postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, winien ocenić, czy obiekt jest wynikiem naśladownictwa form prostych lub prezentujących wysoki poziom artystyczny. Zdaniem Ministra ocena roli obiektu w krajobrazie staje się szczególnie ważna w odniesieniu do historycznych zespołów miejskich, gdzie występuje korelacja między usytuowaniem a rangą społeczną i formą obiektu usytuowanego w pierzei, na zamknięciu widoku lub indywidualnie na działce. W tym zakresie ważne jest stwierdzenie, czy obiekt jest elementem organizującym przestrzeń wnętrza ulicy, placu, czy jest eksponowany dodatkową skalą i bryłą lub ukształtowaniem terenu, czy jest dominantą we wnętrzu lub w sylwecie zespołu urbanistycznego, czy tylko wypełnia fragment struktury przestrzennej zespołu. Ocenie naukowej podlegają zaś głównie te cechy obiektu, które stanowią o jego reprezentatywności w przypadku zjawisk szczególnie ilustrujących epokę w zakresie rozwoju form architektonicznych, urbanistycznych, gospodarki, stosunków społecznych oraz poglądów ideowych. Wartość obiektu jest tym większa, im więcej niesie informacji ważnych dla nauki. Ponadto podstawowymi kryteriami oceny [są] również zachowanie przez zabytek w znacznej części substancji oryginalnej, pierwotnej kompozycji przestrzennej, z nieznacznymi przekształceniami oraz ze zharmonizowanymi ze sobą nawarstwieniami. Jest to zgodne z naczelną zasadą działań konserwatorskich, polegających na dążeniu do zachowania substancji zabytkowej w możliwie oryginalnej formie.

Zabytki nieruchome, które nie odpowiadają powyższym kryteriom, ale zasługują na zachowanie z uwagi na swoje znaczenie dla krajobrazu kulturowego danego regionu lub będące elementem szerszego obszaru, który zachowuje wartości historyczne, winny być chronione w sposób wskazany w art. 7 pkt 4 ustawy. Ta forma ochrony związana jest głównie z dążeniem do zharmonizowania zabudowy historycznej ze współczesną w kontekście ładu przestrzennego (cyt. za: uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. I SA/Wa 994/11).

Należy przypomnieć, że podstawą wpisu do rejestru może być tylko wartość historyczna, artystyczna lub naukowa. Niematerialna wartość (tradycja miejsca) nie może być powodem wpisania do rejestru substancji znajdującej się na danym terenie, jeżeli substancja ta nie spełnia pozostałych kryteriów wymienionych w definicji zabytku. Cechy i nieprzeciętne wartości, dla których wpisuje się obiekt czy obszar do rejestru zabytków, powinny przejawiać się w substancji architektonicznej lub przestrzennej (wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. II OSK 1717/09).

Przy opracowywaniu treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków należy zwrócić uwagę na to, by nie dopuścić do powstania niezgodności wewnątrz jej treści, tj. pomiędzy rozstrzygnięciem, uzasadnieniem i załącznikami graficznymi do decyzji. Przykładowo występuje ona w sytuacji, gdy przebieg granic ochrony opisany słownie w rozstrzygnięciu nie pokrywa się z granicami wyrysowanymi na załączniku graficznym bądź gdy w uzasadnieniu lub załączniku graficznym jako objęte ochroną wskazane są inne przedmioty aniżeli w rozstrzygnięciu decyzji. Ponieważ wszystkie ww. elementy stanowią integralną część decyzji, istnienie wewnętrznych sprzeczności niemających charakteru oczywistej omyłki może prowadzić do faktycznej i prawnej niewykonalności decyzji ze względu na to, że nie da się jednoznacznie ustalić jej treści.

Autor: Katarzyna Zalasińska [aktualizacja: Jacek Brudnicki, stan prawny na 31.07.2021 r.]