Przesłanki wznowienia postępowania wynikające z K.P.A. w sprawach decyzji organów ochrony zabytków

Aby wznowić postępowanie w stosunku do decyzji ostatecznej, wydanej przez organ ochrony zabytków, konieczne jest spełnienie przesłanki wskazującej na konieczność ponownego rozpatrzenia danej sprawy. Przesłanki wznowienia zostały wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej jako: K.P.A.) enumeratywnie, co oznacza, że mamy do czynienia z zamkniętym katalogiem okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, który w razie wątpliwości należy interpretować zawężająco.

Do wskazanych w K.P.A. przesłanek wznowienia postępowania należą sytuacje, gdy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną:

I. Dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe

Po pierwsze, sfałszowane dowody muszą być istotne dla sprawy, tzn. stanowić podstawę ustalenia pewnych faktów, które wywarły wpływ na treść wydanej decyzji administracyjnej. Między dowodami a ustaleniem istotnych okoliczności sprawy musi zatem istnieć związek przyczynowy.

Po drugie, fałszerstwo powinno być stwierdzone orzeczeniem sądu albo innego kompetentnego organu (np. sądu dyscyplinarnego). Wykazanie fałszerstwa orzeczenia jest konieczne, aby na tej podstawie wznowić postępowanie. Wyjątkowo, stosownie do art. 145 § 2 i 3 K.P.A., można odstąpić od tego wymogu, jeżeli jednocześnie:

1. sam fakt sfałszowania dowodu jest oczywisty albo postępowanie przed sądem lub innym organem w sprawie fałszerstwa nie może zostać wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (fałszerstwo jest oczywiste, gdy bez konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego, na podstawie jedynie porównania przedstawionych dowodów ze stanem faktycznym, wynika, że dowód jest nieprawdziwy, organ nie może mieć przy tym cienia wątpliwości co do faktu fałszerstwa);
2. wznowienie postępowania jest niezbędne do uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Fałszerstwo może dotyczyć takich dowodów jak dokumenty czy też zeznania świadków bądź zeznania strony złożone pod wpływem błędu.

II. Decyzja została wydana w wyniku przestępstwa

Przestępstwo oceniane jest według przepisów prawa karnego i co do zasady powinno być stwierdzone orzeczeniem sądu albo innego kompetentnego organu. Odstąpienie od wymogu wcześniejszego uzyskania orzeczenia jest możliwe w tożsamych przypadkach jak przy fałszerstwie dokumentu opisanym w pkt I.

Dodatkowo konieczne jest, aby związek przyczynowy pozostawał między przestępstwem a wydaniem decyzji, nie jest przy tym istotne, czy przestępstwo wpłynęło na samą treść decyzji.

Wśród przestępstw, których popełnienie może powodować wznowienie postępowania, są m.in. określone w kodeksie karnym:

— przemoc i groźby – art. 224: § 1. Kto przemocą lub groźbą bezprawną wywiera wpływ na czynności urzędowe organu administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

• 2. Tej samej karze podlega, kto stosuje przemoc lub groźbę bezprawną w celu zmuszenia funkcjonariusza publicznego albo osoby do pomocy mu przybranej do przedsięwzięcia lub zaniechania prawnej czynności służbowej.
• 3. Jeżeli następstwem czynu określonego w § 2 jest skutek określony w art. 156 § 1 lub w art. 157 § 1, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5;

— łapownictwo czynne – art. 228: § 1. Kto, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.

• 2. W wypadku mniejszej wagi sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
• 3. Kto, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.
• 4. Karze określonej w § 3 podlega także ten, kto, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, uzależnia wykonanie czynności służbowej od otrzymania korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy lub takiej korzyści żąda.
• 5. Kto, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyść majątkową znacznej wartości albo jej obietnicę, podlega karze pozbawienia wolności od lat 2 do 12.
• 6. Karom określonym w § 1–5 podlega odpowiednio także ten, kto, w związku z pełnieniem funkcji publicznej w państwie obcym lub w organizacji międzynarodowej, przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę lub takiej korzyści żąda albo uzależnia wykonanie czynności służbowej od jej otrzymania;

— łapownictwo bierne – art. 229: § 1. Kto udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.

• 2. W wypadku mniejszej wagi sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
• 3. Jeżeli sprawca czynu określonego w § 1 działa, aby skłonić osobę pełniącą funkcję publiczną do naruszenia przepisów prawa lub udziela albo obiecuje udzielić takiej osobie korzyści majątkowej lub osobistej za naruszenie przepisów prawa, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.
• 4. Kto osobie pełniącej funkcję publiczną, w związku z pełnieniem tej funkcji, udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątkowej znacznej wartości, podlega karze pozbawienia wolności od lat 2 do 12.
• 5. Karom określonym w § 1–4 podlega odpowiednio także ten, kto udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej osobie pełniącej funkcję publiczną w państwie obcym lub w organizacji międzynarodowej, w związku z pełnieniem tej funkcji.
• 6. Nie podlega karze sprawca przestępstwa określonego w § 1–5, jeżeli korzyść majątkowa lub osobista albo ich obietnica zostały przyjęte przez osobę pełniącą funkcję publiczną, a sprawca zawiadomił o tym fakcie organ powołany do ścigania przestępstw i ujawnił wszystkie istotne okoliczności przestępstwa, zanim organ ten o nim się dowiedział;

— przekroczenie uprawnień – art. 231: § 1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

• 2. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.
• 3. Jeżeli sprawca czynu określonego w § 1 działa nieumyślnie i wyrządza istotną szkodę, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
• 4. Przepisu § 2 nie stosuje się, jeżeli czyn wyczerpuje znamiona czynu zabronionego określonego w art. 228.

III. Decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do przepisów art. 24, 25 i 27 K.P.A.

Po pierwsze, podstawę wznowienia stanowi udział w postępowaniu osoby, która zgodnie z art. 24 K.P.A. podlegała wyłączeniu od udziału w sprawie:

• w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
• swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;
• osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
• w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;
• w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
• z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;
• w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Wznowienie postępowania może jednak nastąpić wyłącznie w tych przypadkach, kiedy pracownik, który powinien był podlegać wyłączeniu, wydał decyzję, a więc ją podpisał.

Po drugie, podstawę wznowienia postępowania stanowi orzekanie z naruszeniem art. 25 K.P.A., zgodnie z którym wyłączeniu od załatwienia sprawy podlega organ administracji publicznej, jeżeli sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika organu bądź jego bliskich albo osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia bądź jego bliskich.

Po trzecie, wznowić można postępowanie, jeżeli – wbrew wskazaniom z art. 27 K.P.A. – w postępowaniu wśród członków organu kolegialnego rozstrzygającego sprawę znalazła się osoba podlegająca wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 K.P.A. O możliwości wznowienia postępowania przesądza w tym wypadku sam fakt wydania decyzji przez osobę, która powinna zostać wyłączona od rozpoznawania sprawy. Bez znaczenia pozostaje przy tym wpływ wskazanego naruszenia na treść wydanej decyzji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rozpoznanie przez Generalnego Konserwatora Zabytków wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy załatwionej wcześniej jego decyzją i wydanie przez niego ostatecznej decyzji jako kolejnej decyzji w administracyjnym toku instancji nie stanowi podstawy wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.P.A.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. II OSK 967/13): Przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.P.A. w zakresie zastosowania do Głównego Konserwatora Zabytków należy uwzględnić regulację zadań i kompetencji w powołanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami „Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków”. W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a K.P.A.). Artykuł 24 § 1 pkt 5 K.P.A. nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa regulacji art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji. Przyjęta struktura organizacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez włączenie Generalnego Konserwatora Zabytków w tę strukturę i nadanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w tej strukturze statusu sekretarza lub podsekretarza stanu nie może podważyć regulacji materialnego prawa administracyjnego w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

IV. Strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu

Każda osoba będąca stroną ma prawo do czynnego uczestniczenia w postępowaniu w celu ochrony swego interesu prawnego, przedstawiania dowodów, dokonywania czynności faktycznych i prawnych w toku postępowania. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania. Często brak udziału strony w postępowaniu dotyczy takiej sytuacji jak śmierć dotychczasowej strony w trakcie postępowania, o czym organ może nie wiedzieć i dlatego nie wzywa do udziału w sprawie w charakterze strony następcy prawnego zmarłej strony. Ponadto niekiedy trudno ustalić krąg stron postępowania. Wśród częstych przyczyn niedopuszczenia strony do udziału można wskazać kierowanie korespondencji na błędny adres strony czy też zaniechanie powiadomienia strony o terminie przeprowadzenia czynności, w której ma ona prawo uczestniczyć. Podstawą wznowienia postępowania jest również niewzięcie udziału w postępowaniu pełnomocnika strony.

Aby wznowić postępowanie na tej podstawie, nie jest konieczne wykazanie, że udział strony wpłynąłby na wydanie decyzji innej treści. Strona ma prawo do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, dlatego uzasadnieniem wznowienia postępowania jest również niedopuszczenie przez organ strony do udziału w postępowaniu w fazie rozstrzygania, np. poprzez niedoręczenie stronie decyzji (tak wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1685/20).

Wznowienie postępowania jest jednocześnie możliwe jedynie w przypadku, gdy strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu, nie zaś wtedy, gdy pomimo możliwości uczestniczenia w nim nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Wznowienie postępowania jest zatem możliwe w razie spełnienia łącznie dwóch warunków:

• brak udziału strony (w całości bądź w dowolnym stadium postępowania) oraz
• brak winy tej strony w nieuczestnictwie w postępowaniu.

Wznowienie postępowania z powodu niedopuszczenia strony do udziału w postępowaniu jest możliwe jedynie na wniosek strony.

Nie stanowi automatycznie przesłanki wznowienia postępowania zarzut naruszenia art. 10 K.P.A. w postaci niezawiadomienia o możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności jeżeli dotyczy on decyzji wydanej przez organ II instancji. Warto tu wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. (sygn. I GSK 984/20), w którym podniesiono, że zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.P.A. nie w każdym przypadku skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.P.A. Następuje to jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy należy wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.

W orzecznictwie przyjmuje się również, że jeżeli ustalenia poczynione przez organ II instancji obrazowały jedynie znany skarżącemu istniejący stan rzeczy, a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w dacie rozstrzygania sprawy, to nie ma podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.P.A. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2222/12).

Podstawowe dla stwierdzenia, czy zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.P.A., jest ustalenie, czy dana osoba posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.P.A. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się m.in., że [r]oszczenie do nieruchomości zgłoszone w trybie dekretu warszawskiego nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Interes prawnie chroniony w tym postępowaniu ma ten, kto ma tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, organicznego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, a nie podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi. W tej sytuacji faktycznej i prawnej interes skarżącego przybiera w sprawie postać interesu faktycznego, który nie daje mu jednak przymiotu strony w niniejszym postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 1913/12).

V. Wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję

Kolejną podstawą wznowienia postępowania jest pojawienie się nowych faktów lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych jednak organowi, który wydał decyzję.

Po pierwsze, sformułowanie „wyjdą na jaw” oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, przy czym momentem ujawnienia jest chwila, w której te okoliczności lub dowód zostały udostępnione organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się przez organ z ich treścią. Jeśli organ orzekający w postępowaniu zwykłym ma wiedzę na temat potencjalnego dowodu, lecz rezygnuje z jego przeprowadzenia, to nie można ujawnionych po wydaniu decyzji informacji, które mogły być potwierdzone takim dowodem, kwalifikować z punktu widzenia przesłanki wznowieniowej jako nowych okoliczności faktycznych (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. II SA/Po 877/19).

Po drugie, muszą być to fakty i dowody istotne dla rozstrzygnięcia postępowania. W wyroku z dnia 25 czerwca 1985 r. (sygn. I SA 198/85) NSA przyjął, że [p]rzez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, a więc prawdopodobnie w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.

Po trzecie, konieczne jest, aby istniały one w chwili wydania decyzji. Nie stanowią podstawy wznowienia postępowania fakty, które powstały dopiero po wydaniu decyzji. W praktyce oznacza to, że nie można żądać wznowienia postępowania, powołując się na ekspertyzę czy opinię specjalistyczną sporządzoną po dniu wydania decyzji.

Po czwarte, omawiane dowody pozostawały nieznane organowi, który wydał decyzję.

Po piąte, okoliczności te są nowe, nie polegają na odmiennym zinterpretowaniu dowodów, które organ znał wcześniej. W związku z tym nie uzasadnia żądania wznowienia odmienna ocena dowodu, który był znany (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1999 r., sygn. I SA/Łd 1331/97,: Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych; nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną).

Przez nowe fakty lub dowody nie można rozumieć orzeczenia innego organu czy też sądu, ponieważ mają one charakter prawny, nie są zaś okolicznościami faktycznymi. „Ujawnienie” nowych okoliczności lub dowodów należy odnosić do organu, a nie do strony[1] .

Podstawą wznowienia nie może być przy tym objęcie wpisem do rejestru zabytków nowych obiektów (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Ke 665/10).

VI. Decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu

Wznowienie postępowania w przypadku nieuzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest gwarancją realizacji art. 106 K.P.A., który daje podstawę do uzależnienia wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia zgody w innej formie). Naruszenie wymogu uzyskania stanowiska organu stanowi przesłankę wznowienia niezależnie od tego, czy możliwe stanowisko innego organu miałoby charakter wiążący, czy też nie, a także od tego, czy niewyrażenie stanowiska przez drugi organ wywarło wpływ na treść decyzji. Jednocześnie naruszenie wymogu współdziałania organów administracji publicznej przed wydaniem decyzji będzie podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jedynie wówczas, gdy miała miejsce obraza norm materialnego prawa administracyjnego nakładających obowiązek współdziałania w procesie rozpoznania i rozstrzygania sprawy. To bowiem przepisy prawa materialnego określają sytuacje, w których wydanie decyzji w danej sprawie administracyjnej ma wymagać uzyskania stanowiska innego organu.

Przepisem takim jest np. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazujący, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, czy też art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków − w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

VII. Zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2)

Podstawą wznowienia postępowania może być również rozstrzygnięcie przez organ sprawy, w której pojawiło się zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia go przez inny organ. Rozstrzygnięcie kwestii prawnej przez organ jest dopuszczalne, ale jeżeli sąd lub inny organ, już po wydaniu decyzji, rozstrzygnął kwestię prawną w odmienny sposób niż organ i rozstrzygnięcie to stanowiłoby podstawę do wydania decyzji administracyjnej innej treści, to rozbieżność ta stanowi podstawę wznowienia postępowania.

W orzecznictwie przyjmuje się np., że wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym co do robót budowlanych wykonywanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymaga uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji co do pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych w tym obiekcie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o robotach budowlanych przy zabytku w drodze decyzji stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1157/14).

VIII. Decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione

Ostatnią wskazaną w art. 145 § 1 K.P.A. przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania jest uchylenie bądź zmiana decyzji lub orzeczenia sądu, na którym opierała się wydana w sprawie decyzja. Między uchyloną bądź zmienioną decyzją (orzeczeniem sądu) a decyzją wydaną w sprawie musi przy tym istnieć związek przyczynowy. Na przykład w sprawie ustalenia wysokości podatku rolnego bezpośredni wpływ ma decyzja dotycząca przypisania gruntów do określonej klasy. Zmiana decyzji o klasyfikacji, poprzez zakwalifikowanie gruntu do wyższej klasy, powoduje wzrost podatku rolnego, którego wymiar określa się w drugiej decyzji.

W wyroku NSA z dnia 10 października 2006 r. (sygn. II GSK 156/06) przyjęto: Nie może być wątpliwości co do tego, iż sednem przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 8 K.P.A. jest to, aby obejmowana procedurą wznowienia postępowania decyzja administracyjna została wydana „w oparciu o” rozstrzygnięcie organu administracyjnego bądź sądu administracyjnego, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Językowy sens pojęcia „w oparciu” można przy tym scharakteryzować zwrotem: „na podstawie”, co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tu: decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (również: decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 K.P.A. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Nie można w związku z tym podzielić zapatrywania autora skargi kasacyjnej, który w istocie dowodzi, iż unormowanie z art. 145 § 1 pkt 8 K.P.A. dotyczy wyłącznie takich sytuacji, w których uchylona lub zmieniona decyzja organu bądź orzeczenie sądu administracyjnego stanowiła podstawę wydania innej decyzji, tzw. decyzji zależnej, przy czym podstawa ta musi wynikać z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Choć niewątpliwie opisana zależność mieści się w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 K.P.A., to jednak nie jest jedyna i wyłączna. Powołując się na pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4-7/98, opubl. w ONSA 1999/1/13), skarżący stwierdza, iż w sprawie nie występuje konstrukcja decyzji zależnej, a zatem art. 145 § 1 pkt 8 K.P.A. nie mógłby znaleźć zastosowania. Zauważyć należy, iż związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 K.P.A., można zobrazować jako pewną sekwencję „działań prawnych” organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Przykłady tego typu „sekwencyjnych” działań prawnych organów przewidują chociażby przepisy ustawy Prawo budowlane (np. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi poprzedzić decyzję o pozwoleniu na budowę). Takie działania wynikają również z istoty decyzji kasatoryjnych, zawierających wytyczne co do dalszego postępowania, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Niewątpliwa waga nadana przez ustawodawcę wcześniejszej decyzji przejawia się w tym, iż po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego wydana na jej podstawie decyzja również traci swoje uzasadnienie i rację bytu.

Artykuł 145 § 1 pkt 8 K.P.A. dotyczy zarówno związków decyzji wynikających wprost z przepisów prawa materialnego, np. zależności decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i zależności (związku o charakterze procesowym) spowodowanej wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej (np. decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję administracyjną organu I instancji), na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje.

IX. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie której została wydana decyzja

Podstawą do wznowienia postępowania jest również uchylenie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie której wydana została decyzja.

X. Zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej

Pojęcie „wpływu orzeczenia TSUE na treść wydanej decyzji” należy rozumieć to w ten sposób, że podstawą wydania orzeczenia będzie powstanie takiej wadliwości rozstrzygnięcia, że uwzględnienie wykładni przedstawionej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wymusza wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Wpływ wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na decyzję zachodzi zatem wtedy, gdy orzeczenie to oddziałuje na nią w sposób istotny.

XI. Zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2020 r. poz. 2156), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną

Na mocy wprowadzonej ustawy zapewnione zostały mechanizmy gwarantujące realizację zasady równości i niedyskryminacji, dotyczące przede wszystkim nauki, zabezpieczenia społecznego, opieki zdrowotnej oraz oświaty. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia praw określonych ustawą i zostało ono stwierdzone orzeczeniem sądowym, to stanowi ono podstawę do wznowienia postępowania.

[1] Por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1994, s. 78.

Dowiedz się więcej:

Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2019.

Federczyk W., Klimaszewski M., Majchrzak B., Postępowanie administracyjne, Warszawa 2018.

Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017.

Wierzbowski M., Szubiakowski M., Wiktorowska A., Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017.

Autor: Katarzyna Zalasińska [aktualizacja: Jacek Brudnicki; stan prawny na 31.07.2021 r.]