Uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków

Przewiń w dół
Opublikowano:
Artykuł należy do kategorii:

Uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków

Ze względu na daleko idące skutki wpisu w sferze praw i obowiązków właścicieli zabytków, uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 K.P.A. Ze względu na skutki tej decyzji, w sposób szczególny wymaga się od organów ochrony zabytków pełnej realizacji zasady przekonywania. Wyrażona w art. 11 K.P.A. zasada zobowiązuje organy wydające decyzje, aby w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco wyjaśniały one zasadność przesłanek, którymi kierowały się na etapie rozstrzygnięcia. Właściwe uzasadnienie decyzji o wpisie, zawierające elementy waloryzacji, określające „co i dlaczego chcemy chronić”, odgrywa istotną rolę w kształtowaniu postawy właściciela/dysponenta obiektu.

„Wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego powodu elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego czy poszczególnych obiektów jak również ustalenia granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru jest jednoznaczne wskazanie motywów jakimi kierował się organ. Obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego określona nieruchomość ma być objęta nadzorem konserwatorskim” (wyrok NSA z 18.09.2014 r., II OSK 629/13).
Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku (wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. I SA 233/99 ONSA 2000, nr 4, poz. 162 Lex nr 43957; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 r. I SA/Wa 324/06 LEX nr 256647).
Istotą właściwego uzasadnienia niniejszych decyzji jest przedstawienie ocen jednoznacznych i nie budzących wątpliwości co do zakresu wpisu i przesłanek uzasadniających jego dokonanie.
„Elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków jest jednoznaczne wskazanie, co jest przedmiotem ochrony prawnozabytkowej, i podanie powodów, które taką kwalifikację uzasadniają. Wskazanie, co jest przedmiotem ochrony prawnokonserwatorskiej musi być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, aby w przypadku wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu – nie było żadnych wątpliwości, jak wyglądał „poprzedni stan”, i decyzja była wykonalna. Nieprecyzyjne określenie, co staje się przedmiotem ochrony prawnokonserwatorskiej w chwili wydawania takiej decyzji, uniemożliwia realizację decyzji późniejszych” (wyrok WSA w Warszawie z 15.06.2010, I SA/Wa 78/10).
Przepisy dotyczące wpisu obiektu do rejestru zabytków „nie wprowadza szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską” (wyrok WSA w Warszawie z 9.05.2013 r., VII SA Wa 143/13). Muszą być one jednak w każdej sytuacji indywidualnie, precyzyjnie określone. W szczególności przesłanką negatywną nie może być, zgodnie z orzecznictwem administracyjnym zły stan kamienicy, bowiem celem ochrony zabytków jest zapobieganie ich całkowitemu zniszczeniu (wyrok WSA w Warszawie 13 czerwca 2008 r., I SA/Wa 178/08). Co więcej, zabytki chroni się bez względu na stan zachowania (por. art. 6 ust. 1 uozionz).

Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który w decyzji utrzymującej odmowę wpisu do rejestru zabytków stwierdził, że „do rejestru zabytków wpisuje się zabytki o wartościach historycznych, naukowych i artystycznych. Tylko bowiem stwierdzenie istnienia jednej z tych wartości pozwala uznać, że zachowanie danego obiektu będzie mogło być rozważone, jako leżące w interesie społecznym. Analizowany przepis wyraźnie przewiduje takie sytuacje, kiedy to niektóre obiekty, nawet cechujące się wartościami historycznymi, artystycznymi lub naukowymi, nie będą musiały być zachowane, jeśli nie będzie to leżało w interesie społecznym. Zdaniem organu odwoławczego, wpisany do rejestru zabytków obiekt winien posiadać wartość historyczną, która zasadza się na jego wartości dokumentacyjnej w odniesieniu do roli i znaczenia tego obiektu w dziejach np. jako świadectwa ważnych wydarzeń historycznych lub związku z postacią historyczną. Ponadto, obiekt posiada siłę dowodu i jest źródłem wiedzy o przeszłości. Na tej zasadzie posiada wartości naukowe, tj. zależne od swej natury, będące przedmiotem badań. Obiekt winien również pełnić ważne funkcje społeczne, być obiektem związanym z ważnymi wydarzeniami historycznymi lub świadkiem historycznych przemian w dziedzinie architektury i urbanistyki, jako obiekt wysoce charakterystyczny dla danego okresu lub wysoce twórczy. Organ odwoławczy stwierdził, że wartość historyczna nie jest tożsama z datą powstania budynku, ale zawsze powiązana jest z innymi wartościami zakorzenionymi w przeszłości. Określając wartości artystyczne budynku należy zwrócić szczególną uwagę na wszystkie cechy przestrzenne obiektu, a także jego wkomponowanie w otoczenie, tj. usytuowanie w terenie, kompozycję bryły, kompozycję układu przestrzennego wnętrza, konstrukcję, materiały, stylistyczną konwencję całości oraz poszczególnych elementów architektury i dekoracji, artystyczne cechy związku z otoczeniem. Ponadto, budynek w wysokim stopniu winien odzwierciedlać epokę i ukazywać jej charakterystyczne cechy twórczości poprzez bogactwo formalne bryły, układu wnętrza, elewacji. Organ ochrony zabytków prowadząc postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków winien ocenić, czy obiekt jest wynikiem naśladownictwa form prostych lub prezentujących wysoki poziom artystyczny. Zdaniem Ministra, ocena roli obiektu w krajobrazie staje się szczególnie ważna w odniesieniu do historycznych zespołów miejskich, gdzie występuje korelacja między usytuowaniem a rangą społeczną i formą obiektu usytuowanego w pierzei, na zamknięciu widoku lub indywidualnie na działce. W tym zakresie ważne jest stwierdzenie, czy obiekt jest elementem organizującym przestrzeń wnętrza ulicy, placu, czy jest eksponowany dodatkową skalą i bryłą lub ukształtowaniem terenu, czy jest dominantą we wnętrzu lub w sylwecie zespołu urbanistycznego, czy tylko wypełnia fragment struktury przestrzennej zespołu. Ocenie naukowej podlegają zaś głównie te cechy obiektu, które stanowią o jego reprezentatywności w przypadku zjawisk szczególnie ilustrujących epokę w zakresie rozwoju form architektonicznych, urbanistycznych, gospodarki, stosunków społecznych, oraz poglądów ideowych. Wartość obiektu jest tym większa, im więcej niesie informacji ważnych dla nauki. Ponadto, podstawowymi kryteriami oceny jest również zachowanie przez zabytek w znacznej części substancji oryginalnej, pierwotnej kom¬pozycji przestrzennej, z nieznacznymi przekształceniami oraz ze zharmonizowanymi ze sobą nawarstwieniami. Jest to zgodne z naczelną zasadą działań konserwatorskich, polegających na dążeniu do zachowania substancji zabytkowej w możliwie oryginalnej formie. Zabytki nieruchome, które nie odpowiadają powyższym kryteriom, ale zasługują na zachowanie z uwagi na swoje znaczenie dla krajobrazu kulturowego danego regionu lub będące elementem szerszego obszaru, który zachowuje wartości historyczne, winny być chronione w sposób wskazany w art. 7 pkt 4 ustawy. Ta forma ochrony związana jest głównie z dążeniem do zharmonizowania zabudowy historycznej ze współczesną w kontekście ładu przestrzennego” (za uzasadnieniem wyroku WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r., I SA/Wa994/11).

Należy przypomnieć, że podstawą wpisu do rejestru może być tylko wartość historyczna, artystyczna lub naukowa. „Niematerialna wartość (tradycja miejsca), nie może być powodem wpisania do rejestru substancji znajdującej się na danym terenie, jeżeli substancja ta nie spełnia pozostałych kryteriów wymienionych w definicji zabytku. Cechy i nieprzeciętne wartości, dla których wpisuje się obiekt czy obszar do rejestru zabytków powinny przejawiać się w substancji architektonicznej lub przestrzennej” (wyrok NSA z 15.09.2010 r. II OSK 1717/09).
Uzupełniając powyższe stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należy przyjąć, że jeżeli obiekt nie odpowiada kryteriom, uzasadniającym wpis do rejestru zabytków, nie oznacza to, że nie może znaleźć się w gminnej ewidencji zabytków. Obowiązek precyzyjnego określenia „co i dlaczego chcemy chronić” nie oznacza, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji o wpisie jakiegoś elementu sprawia, że nie jest on objęty ochroną konserwatorską.

„Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że skoro decyzja o wpisie do rejestru zabytków dotyczy całego obiektu i nie wymienia drewnianej stolarki okiennej, to zastąpienie okien drewnianych oknami PCV nie naruszy zabytkowego wyglądu obiektu. Nie chodzi bowiem o to, aby wszystkie elementy budynku były szczegółowo wymienione w decyzji wpisującej budynek do rejestru zabytków, lecz o to, że cały obiekt z uwagi na wskazane w tej decyzji wartości objęty jest ochroną. Konsekwencją tego, zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku w tym przepisie wymienione” (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. II OSK 1215/11).
Postępowanie wyjaśniające, które powinno mieć następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, sprowadza się do potwierdzenia, że dany obiekt/obszar posiada cechy, o których mowa w definicji zabytku (zob. art. 3 uozionz). Oznacza to również, że wobec udowodnienia przymiotu zabytku Wojewódzki Konserwator Zabytków ma obowiązek wpisać obiekt/obszar do rejestru. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest bowiem decyzją związaną.
Prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków postępowanie administracyjne w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków jest postępowaniem autonomicznym. Oznacza to m.in., iż brak planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, nie stanowi żadnej przeszkody w wydaniu decyzji w sprawie wpisania znajdującego się na tym terenie zabytku do rejestru zabytków (wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2007 r. I SA/Wa 119/07).

Skonstruowanie prawidłowego uzasadnienia decyzji o wpisie do rejestru zabytków wymaga w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia o przedmiocie wpisu. Innego uzasadnienia wymagać będą bowiem decyzje o wpisie obiektów (wpis indywidualny do rejestru zabytków) oraz historycznych założeń przestrzennych (wpis przestrzenny/obszarowy do rejestru zabytków).

„Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów lecz granice tego układu. Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji” (wyrok NSA z 27.07.2011r., II OSK 216/11).
Decyzje o wpisie do rejestru zabytków układów urbanistycznych powinny określać granice układu w swojej treści, jak i załączniku graficznym (z oznaczeniem granic odniesionych do działek ewidencyjnych).

 

Autor: Katarzyna Zalasińska

Czy artykuł był pomocny?

          Zobacz także