Decyzje organów ochrony zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego

Przewiń w dół
Opublikowano:
Artykuł należy do kategorii:

Decyzje organów ochrony zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego

Nadzór określany jest jako relacja zachodząca między organem nad­zorującym, a nadzorowanym, gdzie ten pierwszy ma możliwość wiążącego wpływania na postępowanie podmiotów nadzorowanych. Pojęcie to określa więc typ więzi prawnej łączącej podmioty administrujące[1] .

Środki nadzoru dzieli się na:

  1. Należące do nadzoru prewencyjnego (np. uzgodnienia; zatwierdzenia; zawieszenie rozstrzygnięcia)
  2. Należące do nadzoru weryfikacyjnego (np. uchylenie rozstrzygnięcia);
  3. Środki nadzoru personalnego (np. zawieszenie w pełnieniu funkcji organu)[2]

 

Warto też określić relację pojęć kontrola-nadzór-kierownictwo, który przedstawia po­niższy graf:

 

Oznacza to, że integralną częścią nadzoru jest zawsze kontrola. W związku z tym przypomnieć należy, że art. 38-42 u.o.z.o.z., reguluje kwestie związane z postępowaniami kontrolnymi.
Zgodnie z art. 40 u.o.z.o.z. postępowania kontrolne mogą skończyć się na:
1. Wydaniu zaleceń pokontrolnych osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej;
2. Odstąpieniem od wydania zaleceń pokontrolnych i wydaniem środka nadzoru, a więc decyzji, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1.

Dodatkowo, jeżeli stwierdzone w toku kontroli działanie lub zaniechanie kontrolowanej osoby fizycznej albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub jej pracownika narusza przepisy karne tj. art. 108–118 u.o.z.o.z., Wojewódzki Konserwator Zabytków jest zobowiązany skierować odpowiednio do Policji, prokuratury albo sądu zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.


Warunki formalne – uwagi ogólne
Przesłanki wydania i warunki formalne ich wydania

Prawidłowa decyzja w ramach nadzoru konserwatorskiego, powinna odpowiadać wy­mogom formalnym, a więc zostać wydana wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania oraz odpowiadać wymogom określonym w art. 107 K.P.A. Odnosi się to w szczególności do uzasadnienia decyzji, które wobec działania w warunkach lu­zów decyzyjnych i uznania administracyjnego, a także wobec niewątpliwej ingerencji w sferę praw właściciela, musi być należycie sporządzone. „Prawidłowo sformułowa­ne uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, nadto wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny od­zwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy de­cyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakcep­tować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy” (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.07.2013r. II SA/Kr 678/13).

Decyzje wydawane w ramach nadzoru konserwatorskiego muszą być nie tylko wy­czerpujące w zakresie ich uzasadnienia prawnego i faktycznego, ale również pre­cyzyjne w zakresie dotyczącym określenia nakładanego na adresata obowiązku.

W szczególności „rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, mu­szą przy tym być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą bowiem decyzji mającej charakter nakazu jest jej konkretność, co oznacza, że rodzaje działań, jakie ma podjąć strona, muszą być określone w sposób jednoznaczny, od tego bowiem zależy możliwość egzekwowania ich wykonania” (wyrok WSA z dnia 14 lutego 2006 r., I SA/ Wa 1089/05).

 

Decyzja o wstrzymaniu prac (art. 43 u.o.z.o.z.)

Wojewódzki Konserwator Zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w po­zwoleniu:

  1. Prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architekto­nicznych przy zabytku wpisanym do rejestru;
  2. Robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu;
  3. Badań archeologicznych lub poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12 u.o.z.o.z.;
  4. Innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6–8, 10 i 11 u.o.z.o.z., przy za­bytku wpisanym do rejestru.

Wskazana tu decyzja o wstrzymaniu prac ma charakter tymczasowy. Jej obowiązy­wanie zostało ograniczone w czasie. Zgodnie z art. 44 u.o.z.o.z. decyzja ta wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie Wojewódzki Konserwa­tor Zabytków nie wyda jednej ze wskazanych poniżej decyzji:

Decyzja Warunki i skutki jej wydawania Ewentualne skutki niewydania
pozwolenia lub niewykonania
obowiązku
nakazującej przywrócenie
zabytku do poprzedniego
stanu lub uporządkowanie
terenu, z określeniem
terminu wykonania tych
czynności (art. 44 ust. 1
pkt 1 u.o.z.o.z.)
nakładającej obowiązek
uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego
Konserwatora
Zabytków na prowadzenie
wstrzymanych badań,
prac, robót lub innych działań
przy zabytku, przy
czym wniosek o wydanie
tego pozwolenia składa się
w terminie nie dłuższym
niż 7 dni od dnia doręczenia
decyzji (art. 44 ust. 1
pkt 2 u.o.z.o.z.)
Wojewódzki Konserwator
Zabytków wydaje nin. decyzję
w sprawie pozwolenia
w terminie nie dłuższym
niż 30 dni od dnia złożenia
wniosku o wydanie tego
pozwolenia.
Wojewódzki Konserwator
Zabytków wydaje decyzję
nakazującą przywrócenie
zabytku do poprzedniego
stanu lub uporządkowanie
terenu, z określeniem
terminu wykonania tych
czynności
nakładającej obowiązek
podjęcia określonych
czynności w celu doprowadzenia
wykonywanych
badań, prac, robót lub innych
działań przy zabytku
do zgodności z zakresem
i warunkami określonymi
w pozwoleniu, wskazując
termin wykonania tych
czynności (art. 44 ust. 1
pkt 3 u.o.z.o.z.)
Wojewódzki Konserwator
Zabytków wydaje pozwolenie
na wznowienie wstrzymanych
badań, prac, robót
lub innych działań przy zabytku
j.w.
zakazującej prowadzenia
wstrzymanych działań (art.
44 ust. 1 pkt 4 u.o.z.o.z.)

 

Nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu (art. 45 u.o.z.o.z.)
W przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wy¬konano przy zabytku wpisanym do rejestru:

1. Prace konserwatorskie lub restauratorskie.
2. Roboty budowlane.
3. Badania konserwatorskie.
4. Badania architektoniczne.
5. Inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6–8 i 10–12.

Wojewódzki Konserwator Zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Istotą postępowania wyjaśniającego, który powinien być odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji jest wykazanie stanu faktycznego poprzez określenie zakresu wykonanych prac, a następnie ustalenie czy wydane zostało pozwolenie, a jeżeli tak, to jak określony był zakres prac, które powinny były być wykonane. Dopiero wykazanie różnicy pomiędzy stanem rzeczywistym, a stanem przewidzianym w pozwoleniu będzie stanowiło podstawę do wydania nakazu na podstawie art. 45 u.o.z.o.z. W zależności jednak od zakresu niezgodności, charakteru prac, ich skutków, w każdej sprawie indywidualnie należy ustalić czy zasadne jest nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązanie do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W wyborze rozstrzygnięcia organ powinien kierować się zasadami ogólnymi, ustalając czy z punktu widzenia celów ochrony możliwe i zasadne jest przywrócenie do stanu poprzedniego, czy też możliwe jest już tylko doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. Mając na względzie pojęcia niedookreślone wykładania tego przepisu, odzwierciedlona w uzasadnieniu prawnym decyzji, powinna precyzyjnie określać jak rozumiane będzie „przywrócenie do stanu poprzedniego” oraz „doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu” w konkretnej sprawie.
Należy wyraźnie podkreślić, że jeżeli ustawa przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej (zob. art. 36 u.o.z.o.z.), a takimi pracami są również prace do¬prowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, to pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może zostać zastąpione pismem zawierającym stanowisko tego organu (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. II OSK 524/12).

Art. 45 u.o.z.o.z. ma zastosowanie zarówno do wpisów obszarowych, jak i indywidualnych do rejestru zabytków. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że art. 36 i 45 u.o.z.o.z. „stanowią normę sankcjonowaną i normę sankcjonującą. Zatem pojęcie zabytku musi być w tych normach jednolicie interpretowane. Oznacza to, że zarówno wpisany indywidualnie budynek, jak i obszar objęty wpisanym układem lub zespołem stanowią „zabytek” w rozumieniu art. 36 ustawy. Przesądza to o możliwości zastosowania w obu przypadkach sankcji określonych w art. 45 ustawy. Oczywiście, wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami, co oznacza, że istnieje zróżnicowanie zakresu ochrony w przypadku zabytku wpisanego indywidualnie i zabytku stanowiącego układ urbanistyczny. Jednakże konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona <<przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg>> (art. 3 pkt 12 ustawy) przy uwzględnieniu definicji zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy) powoduje konieczność zastosowania sankcji z art. 45 ustawy do budynków i innych budowli nie będących zabytkami <<indywidualnymi>>, ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej. Oczywiście, ochrona ta nie sięga tak daleko, jak ochrona budynku wpisanego indywidualnie. W szczególności nie obejmuje ona wnętrza budynku oraz także takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo, że są objęte art. 36 ustawy, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu” (Wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1635/11).
Stosowanie środków nadzoru konserwatorskiego musi odpowiadać zasadzie proporcjonalności. „Przy ustalaniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Ingerencja ta ma bowiem charakter restrykcyjny – prowadzi mianowicie do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru. Przy wydawaniu nakazu konserwator powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych (przewidujących mniejszy zakres ingerencji) czynności. To, że art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. Nr 162, poz.1568) posługuje się w swej treści wyrażeniami nieostrymi – w szczególności sformułowaniem „do jak najlepszego stanu” – oznacza jedynie tyle, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1 wskazanej ustawy) ma charakter związany” (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., I SA/Wa 386/12).

Decyzja o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych (art. 46 u.o.z.o.z.)
Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Wskazana decyzja ma charakter tymczasowy – wygasa w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia jeżeli nie nastąpi wszczęcie postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. Istotą tego postępowania jest uprawdopodobnienie, że obiekt, którego dotyczą prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane, posiada cechy zabytku, o których mowa w definicji z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. W toku postępowania powinien być również potwierdzony fakt prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych.

Nakaz przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym (art. 49 u.o.z.o.z.)
Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Wskazany przepis przyjmuje szeroki katalog podmiotów, które potencjalnie mogą stać adresatem decyzji nakazowej. Obowiązek może być bowiem nałożony zarówno na właściciela, użytkownika wieczystego czy trwałego zarządcę, ale również inne osoby, które posiadają tytuł prawny wynikający z ograniczonego prawa rzeczowego:

  • Użytkowanie
  • Służebność
  • Zastaw
  • Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz
  • Hipotekę
  • Stosunek zobowiązaniowy, a więc umowa (najczęściej najmu bądź dzierżawy)

Wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.
Decyzja nakazująca wykonanie określonych prac musi je określać w sposób wyczerpujący i precyzyjny, tak by jednoznacznie określone działania strony były możliwe do wyegzekwowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że „na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót można także zaliczyć prace związane z naprawą konstrukcji obiektu tj. w zakresie remontu stropów i konstrukcji dachowej oraz prace związane z naprawą pokrycia dachowego, jak również wykonanie właściwego odprowadzenia wód deszczowych. Każda z tych robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 przywołanej ustawy” (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r., VII SA/Wa 828/15).
Kwestie ekonomiczno-techniczne nie mają w sprawie znaczenia, gdyż celem art. 49 u.o.z.o.z. jest uchronienie zabytku przed jego całkowitą degradacją (Wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., II OSK 158/15). „Przepisy regulujące sposób postępowania służb konserwatorskich w sytuacji, gdy stwierdzą one konieczność przeprowadzenia prac, mających na celu zabezpieczenie i ochronę zabytku, nie uzależniają treści decyzji od sytuacji majątkowej podmiotu, który jest zobowiązany do przeprowadzenia takich prac. Brak jest podstaw do kwestionowania zasadności w przedmiocie nakazania zabezpieczenia i remontu budynku, wydanej w celu ochrony zabytku tylko z tego powodu, że właściciel obiektu zabytkowego nie posiada odpowiednich funduszy na przeprowadzenie nakazanych prac” (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., I SA/ Wa 1029/08).
Każda z tych robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego. Wojewódzki Konserwator „może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót można także zaliczyć wymianę bądź odtworzenie współczesnej instalacji kanalizacyjnej, jeżeli jej uszkodzenie albo zdemontowanie stwarza zagrożenie dla zabytku” (Wyrok WSA z dnia 21 listopada 2007 r., I SA/Wa 881/07).

Mając na względzie, że art. 49 u.o.z.o.z. posługuje się pojęciem nieostrym „zagrożenia zniszczeniem” oraz „istotnego uszkodzenia” stąd dokonana przez organ wykładnia i interpretacja tego przepisu, odniesiona do konkretnego dla danej sprawy stanu faktycznego, powinna być należycie wykazana w uzasadnieniu prawnym decyzji.

Czasowe zajęcie (art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z.)
W przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, starosta, na wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, może wydać decyzję o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagroż¬nia. Przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.
Uzasadnieniem dla zastosowania art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. jest w zasadzie analogiczny stan faktyczny, jak w przypadku art. 49 u.o.z.o.z. Czasowe zajęcie jest jednak uzasad¬nione w sytuacjach kiedy nie jest możliwe wydanie decyzji nakazowej.

Wywłaszczenie (art. 50 ust. 4 pkt 2 u.o.z.o.z.)
Najdalej idący środkiem nadzoru, którego skutkiem jest pozbawienie prawa własności, jest wywłaszczenie. Zabytek nieruchomy może być, na wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wywłaszczony przez starostę na rzecz Skarbu Państwa lub gminy właściwej ze względu na miejsce położenia tego zabytku, w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie prowadzone jest jedynie na wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

 

[1] Z. Cieślak, (w:) Prawo administracyjne. Część ogólna, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2000, s. 100.

[2] J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 21–24.

 

Dowiedz się więcej:

Usługa szkoleniowa na potrzeby pracowników urzędów ochrony zabytków w Polsce. Materiały szkoleniowe. Procedura administracyjna i przepisy prawnej ochrony zabytków (poziom zaawansowany), MindLab, Narodowy Instytut Dziedzictwa, Warszawa 2017.

 

Autorzy: Katarzyna Zalasińska, Olgierd Jakubowski

Czy artykuł był pomocny?